美國(guó)PPP工程的行政監(jiān)管體系研究
2017-12-26
改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直迅猛發(fā)展，但是政府財(cái)政能力仍不能滿足廣大人民群眾對(duì)各種基礎(chǔ)設(shè)施的需求，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分析美國(guó)PPP的應(yīng)用現(xiàn)狀及其行政監(jiān)管體系，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)政府使用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，盡量避免失誤、少走彎路，對(duì)我國(guó)加快和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有指導(dǎo)意義。
PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀
PPP（Public-Private Partnerships）中文稱為公私合營(yíng)或公私伙伴關(guān)系，也就是公共部門為社會(huì)公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，與私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的方式。對(duì)于這種合作方式，不同的時(shí)期、不同的組織有多種定義。美國(guó)公私伙伴關(guān)系國(guó)家理事會(huì)（NCPPP）做出定義如下：公私伙伴關(guān)系是政府部門與私人部門實(shí)體簽訂的合同協(xié)議，通過(guò)這項(xiàng)協(xié)議，公、私雙方在為社會(huì)公眾提供工程服務(wù)或設(shè)施的過(guò)程中共享其技能、資產(chǎn)和資源，共同分擔(dān)潛在的風(fēng)險(xiǎn)和收益[[]]。
在美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)作的《2005年美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成績(jī)單（2005 Report Card for America’s Infrastructure）》中，美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體成績(jī)得分為“D”，并呼吁未來(lái)五年至少要投資1.6萬(wàn)億美元，才能滿足對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求[[]]。盡管PPP模式在美國(guó)國(guó)內(nèi)還存在著很大的爭(zhēng)議，但是它卻是解決美國(guó)社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求巨大而政府資金投入不足的途徑之一。
PPP工程主要涉及房屋建筑（學(xué)校、圖書(shū)館、政府大樓）、水務(wù)工程和交通工程等方面，使用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與單純依靠政府投資相比，具有如下優(yōu)點(diǎn)：
共享公、私雙方資源，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏；
減少公共資金投入，充分利用社會(huì)閑置資金，降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；
有利于加快工期、降低成本、減少環(huán)境污染。
美國(guó)交通部非常重視PPP模式在交通工程中的應(yīng)用，它就PPP模式在美國(guó)交通工程上的應(yīng)用向國(guó)會(huì)和社會(huì)公眾發(fā)布了大量研究報(bào)告，還設(shè)立了專門的部門研究PPP模式在交通工程中的應(yīng)用。不僅交通工程占PPP工程的百分比巨大、政府相關(guān)部分非常重視PPP模式于交通工程的應(yīng)用，各州關(guān)于交通工程使用PPP模式進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)的法律體系最為全面和系統(tǒng)，所以下面對(duì)PPP工程的討論主要集中在交通工程。
監(jiān)管體制
美國(guó)政府對(duì)PPP工程的監(jiān)管體制包括三個(gè)方面的內(nèi)容：相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和法律體系。法律規(guī)程體系是監(jiān)管的基礎(chǔ)，是任何一方必須遵守的行為準(zhǔn)則。
相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)
聯(lián)邦商務(wù)部（DOC）、勞工部（DOL）等部門在相應(yīng)的職責(zé)人為內(nèi)對(duì)PPP工程起到基礎(chǔ)性作用，并不產(chǎn)生直接影響。如果PPP工程有公共資金的參與，聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署（GAO）會(huì)負(fù)責(zé)檢查資金的使用和執(zhí)行。
行業(yè)協(xié)會(huì)
在美國(guó)，影響力比較大的建筑業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)包括美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)（ASCE）、美國(guó)建筑師學(xué)會(huì)（AIA）、國(guó)際編碼理事會(huì)（ICC）、美國(guó)咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（ACEC）、美國(guó)總承包商聯(lián)合會(huì)（AGC）等，此外還有大量代表材料、制品、機(jī)械、設(shè)備廠商和供銷機(jī)構(gòu)的行業(yè)組織。
特別的是，公私伙伴關(guān)系國(guó)家理事會(huì)（NCPPP）是一個(gè)專門針對(duì)PPP工程而成立的協(xié)會(huì)，它成立于1985年，是一個(gè)獨(dú)立的教育性協(xié)會(huì)，其資金來(lái)源包括會(huì)員會(huì)費(fèi)、舉行會(huì)議的收益以及一部分美國(guó)交通部和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署提供的資助。它下設(shè)四個(gè)分會(huì)，包括國(guó)際分會(huì)、房地產(chǎn)分會(huì)、交通分會(huì)和水務(wù)分會(huì)。其宗旨在于，宣傳和促進(jìn)公私伙伴關(guān)系模式，以使政府和商界意識(shí)到他們的合作在降低費(fèi)用的同時(shí)，為社會(huì)公眾提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、服務(wù)和設(shè)施。
監(jiān)管內(nèi)容
美國(guó)政府對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)管內(nèi)容涉及很多方面，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、資金管理、招標(biāo)采購(gòu)、開(kāi)工許可、風(fēng)險(xiǎn)管理、質(zhì)量管理、健康與安全管理以及環(huán)境管理等許多方面，但是就PPP工程而言，招標(biāo)采購(gòu)、資金支持和保證擔(dān)保三方面監(jiān)管內(nèi)容具有很多獨(dú)特之處。
招標(biāo)采購(gòu)
各個(gè)州對(duì)PPP工程的招標(biāo)方式各不相同，如密蘇里州既允許采用應(yīng)標(biāo)建議書(shū)（Solicited Proposal）方式也允許采用非應(yīng)標(biāo)建議書(shū)（Unsolicited Proposal）方式，而印第安納州只允許采用應(yīng)標(biāo)建議書(shū)方式。此外，不同的工程項(xiàng)目采用何種PPP模式也不相同，所以PPP工程采用何種招標(biāo)方式及其具體實(shí)施程序應(yīng)由各州的法律和工程本身確定。
應(yīng)標(biāo)建議書(shū)是指，當(dāng)業(yè)主需要采購(gòu)貨物、工程或服務(wù)而頒發(fā)招標(biāo)文件時(shí)，投標(biāo)人向業(yè)主提交的響應(yīng)招標(biāo)文件的建議書(shū)。這種招標(biāo)方式與競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式基本相同。
資金支持
聯(lián)邦政府采取了一系列資金支持，以保證PPP工程能夠順利實(shí)施，尤其以下面三項(xiàng)為代表。
（1）SAFETEA-LU
美國(guó)總統(tǒng)布什于2005年8月10日簽署了新的授權(quán)五年的《安全、責(zé)任、靈活、高效的運(yùn)輸權(quán)益法案（Safe，Accountable，F(xiàn)lexible，Efficient Transportation Equity Act：A Legacy for Users，SAFETEA-LU）》。該法案保證向高速公路、高速公路安全系統(tǒng)、公共交通等領(lǐng)域投資2441億美元，這是美國(guó)歷史上對(duì)陸上交通最大的一筆投資。
（2）民間事業(yè)債券SAFETEA-LU修改了《國(guó)內(nèi)稅收法（Internal Revenue Code，IRC）》的第142節(jié)，允許在PPP模式下發(fā)行民間事業(yè)債券（Private Activity Bonds，PADs），以進(jìn)行工程的開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)已及維護(hù)。民間事業(yè)債券由公共部門發(fā)行，供私人部門使用，私人部門是償還方和責(zé)任方。
保證擔(dān)保
各個(gè)可以實(shí)施PPP工程的州對(duì)保證擔(dān)保的要求各不相同，具體要求應(yīng)以各州的法律為準(zhǔn)。以密蘇里州為例，《密蘇里修正法典》規(guī)定：在PPP工程中，私人部門應(yīng)向公共部門提供得到業(yè)主認(rèn)可的履約和付款擔(dān)保。
