日本PPP發(fā)展中政府的作用及對我國的啟示
2017-12-26
政府和社會資本合作（Public Private Partnerships，PPP，或稱公私合營模式）是指政府與社會資本通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式建立長期合作關(guān)系，從而增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率。當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力加大，地方政府融資能力下降，公共服務(wù)需求卻由于新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅的持續(xù)深入而不斷增加。在此背景下，PPP被寄予了釋放投資潛力，緩解地方政府債務(wù)壓力，提高公共服務(wù)供給效率的期望。但是我國在大力發(fā)展PPP的過程中遇到了諸多的瓶頸和障礙，本文試圖以日本推進PPP的經(jīng)驗為鏡鑒，探索我國PPP健康發(fā)展的可行路徑。
一、 日本PPP模式的基本情況
20世紀(jì)70年代～80年代，受新自由主義思潮的影響，日本政府開始意識到“利用民間活力”的重要意義，鼓勵公共部門和私營部門共同投資設(shè)立法人（即“第三部門”），吸引私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，由于公共部門和私營部門聯(lián)合管理層工作的低效率以及項目選擇缺乏經(jīng)濟可行性（Takamasa & Miki，2003），大量“第三部門”出現(xiàn)財務(wù)困境，甚至走向破產(chǎn)。為應(yīng)對20世紀(jì)80年代末泡沫經(jīng)濟破裂后的通縮局面，日本加大了公共設(shè)施投資建設(shè)，但這些投資主要靠政府赤字提供支持，結(jié)果導(dǎo)致日本的政府債務(wù)率持續(xù)攀升。
20世紀(jì)90年代末，PPP模式被引入日本，并得到日本政府的大力推廣。日本PPP模式借鑒了英國PFI（Private Finance Initiative）理念，即針對公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、維護、管理及運營，利用民間資金、經(jīng)營能力及技術(shù)能力，使同等水平的服務(wù)更為廉價，且在同等價格的基礎(chǔ)上提供更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方法。PFI是PPP的一種類型，偏重于強調(diào)社會資金的主動介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)。與傳統(tǒng)的公共項目不同，在PFI項目中政府不再介入項目的設(shè)計、建設(shè)等過程，只購買最終的公共服務(wù)，因此政府可以從傳統(tǒng)模式的復(fù)雜過程中解脫出來，去規(guī)劃更多的項目。
日本PPP模式自20世紀(jì)90年代以來發(fā)展迅速，截至2015年3月底，日本累�推進PPP項目數(shù)量489個，累計項目金額45 015億日元。從項目投向來看，教育和文化領(lǐng)域PFI項目數(shù)量最多，共165個，占總項目數(shù)的33.74%；其次是健康和環(huán)境領(lǐng)域，共85個，占總項目數(shù)的17.38%；城市建設(shè)領(lǐng)域PFI推進項目數(shù)量居于第三位，共73個，占總項目數(shù)的14.93%；此外，PFI項目還投向了社會和福利、產(chǎn)業(yè)、安全、政府機構(gòu)建筑和宿舍等其他領(lǐng)域。從項目主體來看，地方政府是PPP項目的主要實施主體，項目數(shù)量占總項目數(shù)的77.30%。
二、 日本政府推進PPP的主要做法
日本PPP項目近年來發(fā)展迅速，與中國PPP的低簽約率形成了鮮明對比?？v觀PPP在日本30多年的發(fā)展經(jīng)驗，政府在其中發(fā)揮了重要作用。日本政府的良好做法主要為以下四個方面：
1. 出臺推進PPP的專項法律。日本政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放，不僅為推進PPP建立了健全的法律制度環(huán)境，而且增強了投資者信心、降低了項目風(fēng)險。1999年，日本政府出臺《民間融資社會資本整備（PFI）法》（簡稱“PFI法”），用于促進和規(guī)范PPP在日本的健康發(fā)展。此后，隨著形勢的變化，PFI法又經(jīng)過了多次的修訂和完善。日本PFI法主要規(guī)定了以下內(nèi)容：一是PPP的目的、對象、基本方針、社會資本的范疇和選定程序等；二是PPP項目推進的具體流程；三是物有所值評估（Value for Money，VFM）、風(fēng)險分擔(dān)等指引；四是招投標(biāo)過程、項目實施過程、項目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。這些舉措為PPP模式在日本的順利推進提供了良好的法律保障（Kleiss和Imura，2006）。
2. 成立推進PPP的專門機構(gòu)。1999年，依據(jù)PFI法的相關(guān)要求，日本政府成立了PFI推進委員會。該委員會由9名委員和11名專家委員組成，委員和專家委員均是從有學(xué)識經(jīng)驗的人中精心挑選，且由內(nèi)閣總理大臣直接任命，委員會下設(shè)的秘書處設(shè)在內(nèi)閣府PFI推進室。
PFI推進委員會是一個咨詢機構(gòu)，其職責(zé)主要有六個方面：一是對PFI項目的實施情況和民間投資者的意見進行調(diào)查研究，在認(rèn)為有必要實施PFI項目時，向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長官提出相應(yīng)建議，以此促進和協(xié)調(diào)國家PFI項目的順利推進；二是與政府相關(guān)部門共同收集國外PFI項目的實施狀況、相關(guān)法律制度、稅收制度等信息，為PFI項目的參與者提供便利；三是向內(nèi)閣總理大臣及其他負(fù)責(zé)PFI項目的機構(gòu)進行建言和建議；四是聽取民間投資者的意見，必要時向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長官建言；五是負(fù)責(zé)宣傳PFI推進委員會的活動，提高國民對PFI的了解程度；六是收集分析PFI項目信息，在調(diào)研基礎(chǔ)上，做必要的協(xié)調(diào)工作。
2011年日本政府又設(shè)立了PFI推進會議制度，并直接向內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)。該制度成立的意義在于：一是出臺實施PFI的基本方針；二是協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門之間的關(guān)系；三是謀求PFI事業(yè)與普通公共事業(yè)在制度上的平等地位。PFI推進會議每年召開1次～2次，主要根據(jù)PFI推進委員會提出的建言報告，審議決策PFI法修訂、PFI基本方針出臺及修改、PPP/PFI改革計劃等重大事項。
此外，其他相關(guān)政府部門（如財政部門、稅收部門等）根據(jù)PFI推進會議的決策，配合出臺補貼政策、修訂政策手冊、組織國際研討會，共同推進PPP項目的順利開展。
