首頁 > 專家觀點 > 正文
日本PPP發(fā)展中政府的作用及對我國的啟示
2017-12-26 
   政府和社會資本合作(Public Private Partnerships,PPP,或稱公私合營模式)是指政府與社會資本通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式建立長期合作關(guān)系,從而增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率。當(dāng)前,我國經(jīng)濟下行壓力加大,地方政府融資能力下降,公共服務(wù)需求卻由于新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅的持續(xù)深入而不斷增加。在此背景下,PPP被寄予了釋放投資潛力,緩解地方政府債務(wù)壓力,提高公共服務(wù)供給效率的期望。但是我國在大力發(fā)展PPP的過程中遇到了諸多的瓶頸和障礙,本文試圖以日本推進PPP的經(jīng)驗為鏡鑒,探索我國PPP健康發(fā)展的可行路徑。

   一、 日本PPP模式的基本情況

   20世紀(jì)70年代~80年代,受新自由主義思潮的影響,日本政府開始意識到“利用民間活力”的重要意義,鼓勵公共部門和私營部門共同投資設(shè)立法人(即“第三部門”),吸引私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是,由于公共部門和私營部門聯(lián)合管理層工作的低效率以及項目選擇缺乏經(jīng)濟可行性(Takamasa & Miki,2003),大量“第三部門”出現(xiàn)財務(wù)困境,甚至走向破產(chǎn)。為應(yīng)對20世紀(jì)80年代末泡沫經(jīng)濟破裂后的通縮局面,日本加大了公共設(shè)施投資建設(shè),但這些投資主要靠政府赤字提供支持,結(jié)果導(dǎo)致日本的政府債務(wù)率持續(xù)攀升。

   20世紀(jì)90年代末,PPP模式被引入日本,并得到日本政府的大力推廣。日本PPP模式借鑒了英國PFI(Private Finance Initiative)理念,即針對公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、維護、管理及運營,利用民間資金、經(jīng)營能力及技術(shù)能力,使同等水平的服務(wù)更為廉價,且在同等價格的基礎(chǔ)上提供更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方法。PFI是PPP的一種類型,偏重于強調(diào)社會資金的主動介入,政府的目的在于獲取有效的服務(wù)。與傳統(tǒng)的公共項目不同,在PFI項目中政府不再介入項目的設(shè)計、建設(shè)等過程,只購買最終的公共服務(wù),因此政府可以從傳統(tǒng)模式的復(fù)雜過程中解脫出來,去規(guī)劃更多的項目。

   日本PPP模式自20世紀(jì)90年代以來發(fā)展迅速,截至2015年3月底,日本累�推進PPP項目數(shù)量489個,累計項目金額45 015億日元。從項目投向來看,教育和文化領(lǐng)域PFI項目數(shù)量最多,共165個,占總項目數(shù)的33.74%;其次是健康和環(huán)境領(lǐng)域,共85個,占總項目數(shù)的17.38%;城市建設(shè)領(lǐng)域PFI推進項目數(shù)量居于第三位,共73個,占總項目數(shù)的14.93%;此外,PFI項目還投向了社會和福利、產(chǎn)業(yè)、安全、政府機構(gòu)建筑和宿舍等其他領(lǐng)域。從項目主體來看,地方政府是PPP項目的主要實施主體,項目數(shù)量占總項目數(shù)的77.30%。

   二、 日本政府推進PPP的主要做法

   日本PPP項目近年來發(fā)展迅速,與中國PPP的低簽約率形成了鮮明對比??v觀PPP在日本30多年的發(fā)展經(jīng)驗,政府在其中發(fā)揮了重要作用。日本政府的良好做法主要為以下四個方面:

   1. 出臺推進PPP的專項法律。日本政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放,不僅為推進PPP建立了健全的法律制度環(huán)境,而且增強了投資者信心、降低了項目風(fēng)險。1999年,日本政府出臺《民間融資社會資本整備(PFI)法》(簡稱“PFI法”),用于促進和規(guī)范PPP在日本的健康發(fā)展。此后,隨著形勢的變化,PFI法又經(jīng)過了多次的修訂和完善。日本PFI法主要規(guī)定了以下內(nèi)容:一是PPP的目的、對象、基本方針、社會資本的范疇和選定程序等;二是PPP項目推進的具體流程;三是物有所值評估(Value for Money,VFM)、風(fēng)險分擔(dān)等指引;四是招投標(biāo)過程、項目實施過程、項目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。這些舉措為PPP模式在日本的順利推進提供了良好的法律保障(Kleiss和Imura,2006)。

   2. 成立推進PPP的專門機構(gòu)。1999年,依據(jù)PFI法的相關(guān)要求,日本政府成立了PFI推進委員會。該委員會由9名委員和11名專家委員組成,委員和專家委員均是從有學(xué)識經(jīng)驗的人中精心挑選,且由內(nèi)閣總理大臣直接任命,委員會下設(shè)的秘書處設(shè)在內(nèi)閣府PFI推進室。

   PFI推進委員會是一個咨詢機構(gòu),其職責(zé)主要有六個方面:一是對PFI項目的實施情況和民間投資者的意見進行調(diào)查研究,在認(rèn)為有必要實施PFI項目時,向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長官提出相應(yīng)建議,以此促進和協(xié)調(diào)國家PFI項目的順利推進;二是與政府相關(guān)部門共同收集國外PFI項目的實施狀況、相關(guān)法律制度、稅收制度等信息,為PFI項目的參與者提供便利;三是向內(nèi)閣總理大臣及其他負(fù)責(zé)PFI項目的機構(gòu)進行建言和建議;四是聽取民間投資者的意見,必要時向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長官建言;五是負(fù)責(zé)宣傳PFI推進委員會的活動,提高國民對PFI的了解程度;六是收集分析PFI項目信息,在調(diào)研基礎(chǔ)上,做必要的協(xié)調(diào)工作。

   2011年日本政府又設(shè)立了PFI推進會議制度,并直接向內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)。該制度成立的意義在于:一是出臺實施PFI的基本方針;二是協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門之間的關(guān)系;三是謀求PFI事業(yè)與普通公共事業(yè)在制度上的平等地位。PFI推進會議每年召開1次~2次,主要根據(jù)PFI推進委員會提出的建言報告,審議決策PFI法修訂、PFI基本方針出臺及修改、PPP/PFI改革計劃等重大事項。

   此外,其他相關(guān)政府部門(如財政部門、稅收部門等)根據(jù)PFI推進會議的決策,配合出臺補貼政策、修訂政策手冊、組織國際研討會,共同推進PPP項目的順利開展。
Copyright © 2007-2022 cnbridge.cn All Rights Reserved
服務(wù)熱線:010-64708566 法律顧問:北京君致律師所 陳棟強
ICP經(jīng)營許可證100299號 京ICP備10020099號  京公網(wǎng)安備 11010802020311號