中國(guó)式PPP的使命與出路
2017-12-27
財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文和國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文的接連出臺(tái)，給PPP市場(chǎng)帶來(lái)了巨大震動(dòng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，必須清醒地認(rèn)識(shí)中國(guó)式PPP的本質(zhì)，才能出臺(tái)切實(shí)可行的管控政策。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，PPP不是一個(gè)單純的學(xué)術(shù)問(wèn)題，僅研究PPP本身的利弊是不夠的。PPP政策事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向，必須把PPP與其他可選的政策進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，決策者要選的不是一個(gè)毫無(wú)瑕疵的最優(yōu)政策，而是相比其他政策而言負(fù)面作用最小的政策。
一. 以往政策工具積累了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
近年來(lái)，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府出臺(tái)的大的經(jīng)濟(jì)政策工具有土地財(cái)政、四萬(wàn)億計(jì)劃、政府平臺(tái)融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP等。隨著其他工具接連出現(xiàn)問(wèn)題，一扇又一扇門(mén)關(guān)閉了，PPP成了地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的主要通道。
土地財(cái)政把土地和城市發(fā)展統(tǒng)籌考慮，盤(pán)活了政府手中的土地資源，成就了中國(guó)近年來(lái)的高速城市化，但也造成了中國(guó)城市的高房?jī)r(jià)。如今政府陷入兩難境地，高房?jī)r(jià)地區(qū)土地供應(yīng)有限，低房?jī)r(jià)地區(qū)土地需求不大，土地財(cái)政模式終究不具有可持續(xù)性。
地方融資平臺(tái)承擔(dān)著為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)進(jìn)行融資的職責(zé)，很多時(shí)候也是土地財(cái)政的實(shí)際操刀手。在宏觀層面上，地方融資平臺(tái)帶來(lái)了數(shù)十萬(wàn)億的政府債務(wù)和政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聚集，一旦土地出讓收入下行，許多融資平臺(tái)就可能崩盤(pán)；在微觀層面上，居于壟斷地位的融資平臺(tái)很難有足夠的內(nèi)在動(dòng)力提升投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，地方政府和融資平臺(tái)之間的父子關(guān)系很難按照清晰的規(guī)則來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。自國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)以來(lái)，地方融資平臺(tái)頭上的緊箍咒套了一個(gè)又一個(gè)，但是地方政府對(duì)融資平臺(tái)的天然偏好和金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)背后政府隱形擔(dān)保的依賴卻始終存在。有的平臺(tái)公司僅是在表面上去掉了政府融資職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本，與當(dāng)?shù)卣炇饏f(xié)議后重新開(kāi)始做政府項(xiàng)目。但這種合作關(guān)系下，政府既未能轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有使社會(huì)資本之間形成實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)，至于入庫(kù)透明管理、按照運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)更無(wú)從談起。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)原本與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不相關(guān)，但一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避PPP嚴(yán)格的社會(huì)資本主體要求和強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，借道政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一相對(duì)寬松的渠道，通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)等非競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本承接政府基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，這其中一部分社會(huì)資本為平臺(tái)公司。起初，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是為專項(xiàng)金融債落地鋪路，后來(lái)嘗到甜頭的地方政府開(kāi)始大規(guī)模的使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資目的，導(dǎo)致規(guī)避PPP的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目在一年之內(nèi)累積了7萬(wàn)億。
上述經(jīng)濟(jì)政策及同時(shí)期其它經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)共同假設(shè)就是政府是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的，或者只要政治正確，銀行對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)所謂的。無(wú)論是銀行還是企業(yè)都把風(fēng)險(xiǎn)推給了政府，這實(shí)質(zhì)上是在制造風(fēng)險(xiǎn)和放大風(fēng)險(xiǎn)。依托于政府的融資往往會(huì)進(jìn)一步依賴地方政府自己的平臺(tái)公司來(lái)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施投資，不愿意讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。上述各種政策工具在十多年時(shí)間里，使地方政府債務(wù)達(dá)到了難以承受的數(shù)額，這已經(jīng)引起了政府高層的關(guān)注，進(jìn)而使得去杠桿成為當(dāng)下的主要工作。事實(shí)上，不僅是債務(wù)問(wèn)題，在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力的環(huán)境下，處于壟斷地位的地方融資平臺(tái)不可能有足夠的激勵(lì)自發(fā)地提高投資、建設(shè)和管理的效率。
二. PPP是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策
首先，PPP有效地控制了政府支出風(fēng)險(xiǎn)。PPP目前最大口徑是財(cái)政系統(tǒng)的全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目，合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元；但這些項(xiàng)目中完成兩評(píng)的只有6,778個(gè)，投資額10.1萬(wàn)億元；簽約項(xiàng)目只有2388個(gè)，投資額4.1萬(wàn)億元。進(jìn)一步的，融資到位已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目?jī)H914個(gè)，四年累計(jì)投資額應(yīng)在2萬(wàn)億之內(nèi)。17萬(wàn)億項(xiàng)目入庫(kù)，說(shuō)明地方政府推動(dòng)PPP的積極性高；2萬(wàn)億項(xiàng)目實(shí)際落地，說(shuō)明PPP的遴選和控制機(jī)制能夠有效的控制地方政府盲目投資的沖動(dòng)。實(shí)際能落地的是經(jīng)過(guò)了社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)機(jī)制檢驗(yàn)的好項(xiàng)目，未落地項(xiàng)目正在各方共同努力下，按照市場(chǎng)機(jī)制向前推進(jìn)。政府信用系統(tǒng)、國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)、上市公司風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)、金融風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)共同對(duì)PPP發(fā)揮作用，全方位控制了政府非理性投資的沖動(dòng)。全社會(huì)共同努力通過(guò)PPP模式提高了政府決策的科學(xué)性。
其次，PPP有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高了投資效率。PPP模式從根本上重構(gòu)了政府和企業(yè)在提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的關(guān)系，政府重新回歸公共利益的代表者和監(jiān)管者的角色。政府負(fù)責(zé)執(zhí)行與社會(huì)資本之間的合同，而不再承擔(dān)與監(jiān)管者身份無(wú)關(guān)的擔(dān)保責(zé)任。相應(yīng)的，項(xiàng)目的融資也無(wú)法再依賴于政府的主體信用，金融機(jī)構(gòu)只能按照社會(huì)資本的能力和項(xiàng)目自身的品質(zhì)決定是否貸款。而在平臺(tái)公司為主要投資主體的模式下，政府和下屬企業(yè)之間是典型的父子關(guān)系，不可能形成可預(yù)期的、穩(wěn)定的合同關(guān)系。在這種模糊的政企邊界之下，政府和企業(yè)之間無(wú)法建立起以績(jī)效考核為依據(jù)的付費(fèi)體系。而這都是PPP模式的核心優(yōu)勢(shì)所在。在PPP模式下，政府和市場(chǎng)各歸其位，各方主體的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)回到市場(chǎng)均衡水平，市場(chǎng)真正地開(kāi)始在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。此外，PPP還有助于規(guī)模效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)資本在全國(guó)范圍內(nèi)比較集中地拿到了多個(gè)同類項(xiàng)目，有助于企業(yè)向?qū)I(yè)化的方向進(jìn)一步努力，行業(yè)研發(fā)水平和管理水平都會(huì)大大提高。
再次，PPP是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要工具。在中國(guó)，PPP是一種推動(dòng)社會(huì)變革的工具，其使命是利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化政府決策機(jī)制，理清政府和企業(yè)之間的邊界，充分利用我國(guó)的社會(huì)資源推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。PPP推廣四年來(lái)，政府非理性決策的問(wèn)題得到了市場(chǎng)的有效矯正，央企借助PPP實(shí)現(xiàn)了從建設(shè)到投資運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)型。由于歷史原因，我國(guó)民企實(shí)力較弱，盤(pán)活央企資源對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。中國(guó)的PPP和國(guó)外的PPP不一樣，不能拿國(guó)際PPP的標(biāo)桿來(lái)衡量中國(guó)的PPP，只要這種模式比BT、平臺(tái)等模式有進(jìn)步，就應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷完善并推廣。在四年發(fā)展過(guò)程中，PPP在中國(guó)演變出新的特定的使命，PPP的發(fā)展在大方向上沒(méi)有錯(cuò)，在技術(shù)上可以持續(xù)不斷的進(jìn)行優(yōu)化。PPP傳進(jìn)中國(guó)變成了政府和社會(huì)資本合作，后者無(wú)法在英語(yǔ)環(huán)境下再翻譯成PPP。因此中國(guó)的PPP是中國(guó)式PPP，其本質(zhì)上是政企合作（Public Enterprise Partnership, PEP），已經(jīng)不僅是一種公共產(chǎn)品的提供方式而變成了一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具。不可否認(rèn)，國(guó)有資本的參與是中國(guó)式PPP的基本特征。
最后，PPP是目前監(jiān)管最為有效的模式。相比其他政策工具，PPP模式推行四年以來(lái)，發(fā)改委和財(cái)政部在項(xiàng)目監(jiān)管層面作出了巨大的努力。目前，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)在推動(dòng)項(xiàng)目信息透明度、項(xiàng)目信息綜合統(tǒng)計(jì)方面卓有成效。項(xiàng)目庫(kù)的相關(guān)信息為社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)提供了輔助決策功能，入庫(kù)作為項(xiàng)目獲得社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)青睞的必要而非充分條件，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以入庫(kù)為參考條件，做進(jìn)一步的合規(guī)審查和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)判斷。有關(guān)各方應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，透明度高的特點(diǎn)使得PPP的各種問(wèn)題暴露了出來(lái)，我們不能因此認(rèn)為PPP的問(wèn)題比其他不透明的政策工具更嚴(yán)重。相反，應(yīng)當(dāng)從正面認(rèn)識(shí)到透明度高是PPP的優(yōu)勢(shì)，有助于增強(qiáng)政府監(jiān)管的可預(yù)期性。同時(shí)，必須承認(rèn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨很多問(wèn)題，PPP本身不能解決所有體制層面的問(wèn)題，而PPP本身出現(xiàn)的問(wèn)題需要容忍并用更為現(xiàn)實(shí)的態(tài)度來(lái)對(duì)待。
PPP是一個(gè)負(fù)面作用最小的政策，但卻會(huì)觸動(dòng)某些既得利益。與任何其他改革一樣，既得利益的反彈可能會(huì)成為PPP遭遇困境的根源。
三. 各方政策對(duì)PPP市場(chǎng)的實(shí)際影響
92號(hào)文、192號(hào)文以及一行三會(huì)等五部委公布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》的政策初衷是讓PPP更加規(guī)范。如果不嚴(yán)格執(zhí)行這些“規(guī)范”政策，“規(guī)范”就不能稱之為規(guī)范；但是三個(gè)規(guī)范政策疊加到一起，如果嚴(yán)格執(zhí)行，可能給PPP市場(chǎng)帶來(lái)毀滅性的打擊，市場(chǎng)不是整頓后提升完善，而可能直接冰封熄火。
三個(gè)規(guī)范影響最大的是PPP項(xiàng)目資本金。92號(hào)文提出，PPP項(xiàng)目不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，對(duì)于該債務(wù)性資金到底是項(xiàng)目公司債務(wù)還是社會(huì)資本方股東的債務(wù)，沒(méi)有明確的說(shuō)法。要求債務(wù)性資金不得是項(xiàng)目公司債務(wù)，符合項(xiàng)目資本金制度的宗旨，亦有明確的政策依據(jù)。然而，如果將債務(wù)性資金解讀為社會(huì)資本方股東的債務(wù)，則意味著企業(yè)不能以發(fā)債資金作為資本金來(lái)源，也意味著低風(fēng)險(xiǎn)偏好的金融機(jī)構(gòu)也無(wú)法通過(guò)社會(huì)資本方股東擔(dān)保增信的方式為PPP項(xiàng)目提供資本金?？紤]到PPP項(xiàng)目具有規(guī)模大、資金需求高的特點(diǎn)，這樣的解讀將導(dǎo)致PPP直接面臨資本金的全面斷流。
即便將“債務(wù)性資金”解讀為項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金，192號(hào)文也直接禁止央企為資金方的股權(quán)出資提供擔(dān)保和承諾收益，也禁止央企以劣后級(jí)身份參與結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品。這樣一來(lái)，央企未來(lái)要參與PPP項(xiàng)目，可能要拉上民營(yíng)企業(yè)或地方國(guó)企。然而雪上加霜的是，資管業(yè)務(wù)征求意見(jiàn)稿對(duì)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的嵌套、結(jié)構(gòu)化和期限錯(cuò)配都做了嚴(yán)格的限制，這將終結(jié)以銀行資管資金為資本金融資主要來(lái)源的現(xiàn)狀，未來(lái)要么銀行資管資金直接投資作為一層資管產(chǎn)品的PPP項(xiàng)目公司，要么PPP項(xiàng)目就要接受成本急劇升高的真股權(quán)投資資金。而后者在期限上受制于期限錯(cuò)配的限制也將進(jìn)一步收短。即便有好的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的融資成本也將大幅提升。
如果按照幾個(gè)部門(mén)的要求，真的對(duì)名股實(shí)債和小股大債進(jìn)行全面清理，那么，第一，已經(jīng)完成融資并實(shí)際投資的1萬(wàn)億項(xiàng)目將面臨全面重新談判，其中一部分談判失敗將轉(zhuǎn)向BT等傳統(tǒng)模式；第二，社會(huì)資本墊資或賒欠下游分包商的已開(kāi)工未完成融資的項(xiàng)目不僅要重新談判而且大部分無(wú)法在PPP模式下完成融資，也將被迫轉(zhuǎn)型為BT等模式，大岳咨詢公司估計(jì)此類項(xiàng)目規(guī)模也有1萬(wàn)億；第三，簽約后未完成融資也未開(kāi)工的項(xiàng)目，可能直接轉(zhuǎn)型為BT等傳統(tǒng)模式，也同樣面臨重新談判和談判失敗的問(wèn)題；第四，準(zhǔn)備采用PPP模式的項(xiàng)目可能也面臨重重困難，政府方、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)將用現(xiàn)有資源力保已開(kāi)工項(xiàng)目，能用于未開(kāi)工項(xiàng)目和新項(xiàng)目的資源將十分有限，未來(lái)PPP的推進(jìn)將十分艱難。
除此以外，192號(hào)文對(duì)央企的限制也會(huì)極大地遏制PPP發(fā)展。根據(jù)192號(hào)文關(guān)于央企集團(tuán)累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%以及資產(chǎn)負(fù)債率高于85%的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目的規(guī)定，央企再投PPP的空間是十分有限的。各方寄希望于民營(yíng)資本，其受資本金融資能力限制遠(yuǎn)超央企，基本沒(méi)有能力補(bǔ)上央企留下的空間。
有一個(gè)問(wèn)題我們必須面對(duì)：目前用于規(guī)范PPP項(xiàng)目的資本金要求是否合理？該要求套用永續(xù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資的資本金要求，對(duì)PPP項(xiàng)目資本金進(jìn)行管理。對(duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目而言，商業(yè)貸款還清后，會(huì)有大量資金沉淀在項(xiàng)目公司里無(wú)法用于新的投資，這不僅造成了巨大的社會(huì)資源的浪費(fèi)，還是小股大債和名股實(shí)債現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，也是很多項(xiàng)目無(wú)法落地的原因。各方就該政策進(jìn)行改革的呼聲一直沒(méi)有得到有關(guān)政府部門(mén)的回應(yīng)，以不合理的制度對(duì)PPP實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范，這是PPP在夾縫中求生存、出現(xiàn)各種異化的一個(gè)重要原因。
四. 進(jìn)一步優(yōu)化PPP的政策建議
現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還要保持穩(wěn)定，民生問(wèn)題還要逐一解決，必須要堅(jiān)定不移的推動(dòng)PPP。如果僅因?yàn)榧夹g(shù)性缺陷就否定PPP，只會(huì)把地方政府重新推回土地財(cái)政、平臺(tái)融資、國(guó)企運(yùn)營(yíng)的老路上去。PPP目前確實(shí)存在一些制度上和技術(shù)上的問(wèn)題，但是PPP推動(dòng)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效管理的大方向沒(méi)有錯(cuò)，PPP的問(wèn)題要通過(guò)穩(wěn)妥的方式進(jìn)行改革，改革的過(guò)程要充分考慮市場(chǎng)各方的承受能力，合理設(shè)置政策的過(guò)渡期，控制好政策力度，要給市場(chǎng)穩(wěn)定的預(yù)期和正面的信號(hào)。
我們建議政府部門(mén)在下一步的規(guī)范工作中暫緩有關(guān)項(xiàng)目資本金的內(nèi)容；為避免政策疊加效應(yīng)，建議國(guó)資委暫停192號(hào)文的執(zhí)行；建議人民銀行最終發(fā)布的資管新規(guī)為PPP項(xiàng)目資本金融資留出余地。除此以外，我們認(rèn)為必須要在以下方面迅速啟動(dòng)改革措施，為PPP的良性發(fā)展保駕護(hù)航。
(一) 完善現(xiàn)行PPP政策并據(jù)此規(guī)范項(xiàng)目。在過(guò)去四年P(guān)PP的發(fā)展過(guò)程中，有關(guān)各方突破政策約束進(jìn)行了大量創(chuàng)新，出現(xiàn)了很多新的做法，其中的有些做法被列入了本次“規(guī)范”的范圍，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為缺少論證。我們建議根據(jù)四年來(lái)PPP的實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行完善，然后再用完善的政策對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，讓市場(chǎng)在PPP發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮決定性作用。
(二) 加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革。價(jià)格機(jī)制是影響PPP項(xiàng)目成敗乃至行業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵因素。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，如果建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本沒(méi)有直接體現(xiàn)在使用者的付費(fèi)上，那將主要體現(xiàn)在一般性的稅收上，個(gè)別使用者的成本就會(huì)被一般公眾來(lái)分擔(dān)。目前，在供水、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、軌道交通等涉及價(jià)格的領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制多設(shè)置了與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本掛鉤的調(diào)價(jià)機(jī)制，未來(lái)一旦調(diào)價(jià)失敗，多數(shù)情況下政府都需要承擔(dān)按照影子價(jià)格與社會(huì)資本結(jié)算的風(fēng)險(xiǎn)。如果公用事業(yè)和公共服務(wù)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制不能到位，PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。我們建議，一是應(yīng)按照社會(huì)資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥的推動(dòng)公用事業(yè)和公共服務(wù)的價(jià)格機(jī)制改革，向社會(huì)資本釋放明確的市場(chǎng)預(yù)期，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公用事業(yè)的積極性，提高PPP模式的可持續(xù)性；二是建立完善的社會(huì)保障機(jī)制，確保社會(huì)救助和保障對(duì)象的補(bǔ)貼與價(jià)格上漲機(jī)制聯(lián)動(dòng)；三是進(jìn)一步強(qiáng)化地方人大在PPP項(xiàng)目決策機(jī)制中的作用，以防止地方政府盲目投資、通過(guò)價(jià)格上漲轉(zhuǎn)移政府不當(dāng)決策導(dǎo)致的付費(fèi)壓力。只有價(jià)格改革真正到位了，政府用于PPP財(cái)政支付的壓力才能真正降低，政府才有財(cái)力實(shí)施確需政府付費(fèi)的項(xiàng)目，原本沒(méi)有收益的項(xiàng)目才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)有吸引力的項(xiàng)目，PPP才能實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資。屆時(shí)股權(quán)投資者將不請(qǐng)自來(lái)，繁榮的資產(chǎn)證券化市場(chǎng)也將指日可待。
(三) 研究制定適用于PPP的項(xiàng)目資本金制度。過(guò)去在政府直接投資的情況下，項(xiàng)目資本金來(lái)自于財(cái)政撥款，不需要回收，不用考慮資本金回收的問(wèn)題。在PPP模式下，PPP項(xiàng)目公司后期會(huì)沉淀大量資本金，又無(wú)法用于項(xiàng)目以外的投資，必須降低PPP項(xiàng)目資本金的比例要求并給資本金留出合理的退出通道。小股大債這一方便社會(huì)資本方后續(xù)靈活退出的方式被禁止之后，項(xiàng)目公司只能通過(guò)頻繁減資或者購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品解決沉淀資金時(shí)間成本的問(wèn)題，這種解決方式是扭曲的。PPP項(xiàng)目資本金應(yīng)區(qū)別于永續(xù)經(jīng)營(yíng)公司的資本金，PPP項(xiàng)目資本金比例適宜由社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)議來(lái)解決，沒(méi)必要通過(guò)政策干預(yù)。項(xiàng)目資本金比例過(guò)高是小股大債和名股實(shí)債的根源，也是PPP項(xiàng)目融資難的核心影響因素。
(四) 發(fā)改和財(cái)政的PPP項(xiàng)目庫(kù)不能為項(xiàng)目落地背書(shū)。項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)采用“寬入庫(kù)、嚴(yán)落地”的原則，強(qiáng)化PPP運(yùn)作程序的規(guī)范性，進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，控制政府風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步優(yōu)化PPP的運(yùn)作機(jī)制，推動(dòng)PPP回歸項(xiàng)目融資的初衷。入庫(kù)僅僅是政府管控PPP支持體系的一部分，而不能作為市場(chǎng)主體判斷項(xiàng)目質(zhì)量的依據(jù)，應(yīng)避免過(guò)度行政化。建議對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)明確這一定位，將落地與否的問(wèn)題交給市場(chǎng)，按市場(chǎng)規(guī)則各負(fù)其責(zé)。政府不對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行背書(shū)，沒(méi)有入庫(kù)的項(xiàng)目只要滿足政策條件仍然鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與。
五. 小結(jié)
就PPP論P(yáng)PP，2014年以來(lái)的PPP項(xiàng)目與2013年以前的PPP項(xiàng)目是存在差別的，更無(wú)法與英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP相比。但2014年以后的PPP是中國(guó)式PPP，盤(pán)活了以央企為主體的國(guó)有資本及其他社會(huì)資本的資源，使PPP規(guī)?；?，提高了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策的科學(xué)性和全社會(huì)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總盤(pán)子中占據(jù)重要位置。
從本質(zhì)上講，中國(guó)式PPP已經(jīng)不是起源于國(guó)外的那種PPP，而是政企之間的合作（即PEP）。它是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，或者說(shuō)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，與之相對(duì)應(yīng)的是土地財(cái)政、平臺(tái)融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。評(píng)價(jià)中國(guó)式PPP（即PEP）不能就PPP論P(yáng)PP，而應(yīng)與近年國(guó)家推出的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行比較。可以肯定的是，PPP不是政府債務(wù)和高杠桿的推手，而是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策。
經(jīng)過(guò)四年的發(fā)展，今天的PPP成就完全超出了四年前中國(guó)PPP從業(yè)者（無(wú)論是政策制定者、操盤(pán)手還是學(xué)者）的認(rèn)知。如此大規(guī)模的PPP實(shí)踐沒(méi)有瑕疵是不可能的，如何解決這些問(wèn)題，將考驗(yàn)中國(guó)PPP從業(yè)者的智慧。我們認(rèn)為：第一，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)PPP發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，修改完善PPP政策，再用完善的規(guī)則對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，最大限度地承認(rèn)市場(chǎng)創(chuàng)造的成果，讓市場(chǎng)在PPP發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮決定性作用；第二，下決心攻克新階段PPP發(fā)展的各道難關(guān)，加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革、研究制定適用于PPP的項(xiàng)目資本金制度、正確定位政府PPP項(xiàng)目庫(kù)的功能。
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)的PPP不能按照外國(guó)的方式發(fā)展。若想做純粹的“符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的PPP，總體規(guī)模不會(huì)太大，沒(méi)有必要舉全國(guó)之力推進(jìn)。如果我們認(rèn)真研究過(guò)去四年P(guān)PP的實(shí)踐，不刻意否認(rèn)PPP某種程度上具有融資功能或者是比其它經(jīng)濟(jì)政策更好的融資工具，重新為中國(guó)式PPP進(jìn)行定位，賦予中國(guó)式PPP在中華民族偉大復(fù)興歷史洪流中更志存高遠(yuǎn)的使命，那么就應(yīng)該尊重我國(guó)特定市場(chǎng)機(jī)制下形成的PPP規(guī)則，正視我們面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，使PPP具有一定規(guī)模且寬容一定程度的瑕疵，堅(jiān)定地走中國(guó)式PPP發(fā)展道路。
◆作者：金永祥 趙克進(jìn) 宋雅琴
