淺析高速公路BOT項目管理的程序及應用
2012-02-09 來源：來源：中國論文網 作者：趙宏
BOT是英文Build Operate Transfer（建設—經營一移交）的縮寫，指政府（通過契約）授予企業(yè)（包括外資企業(yè)）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其向用戶收取費用或出售商品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。BOT項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設計、建設、運營和移交）。
1. 確定項目方案這一階段的主要目標是研究并提出項目建設的必要性、確定項目需要達到的目標。與傳統的政府項目不同，BOT項目在這一階段的主要目標是確定項目建設的必要性，并進一步研究確定設計規(guī)模和項目需要實現的目標，而不需要確定項目采用的技術、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標文件中不需要詳細規(guī)定項目的技術方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術、經濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構想和設計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術和經驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。當然，一般情況下，為做到心中有數，政府聘請咨詢公司或者設計院進行預可行性研究，提出項目技術要求并進行實施方案比較，也是十分必要的。 項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構進行投資建設，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。
2．立項立項，是指計劃管理部門對《項目建議書》或《預可行性研究報告》以文件形式進行同意建設的批復。BOT項目在發(fā)布招標文件之前，按照國家的基本建設程序完成項目立項是非常必要的。已經立項的項目可以降低招標后的項目審批風險，提高投標人參與項目的積極性。相對目前說，外資BOT項目需要得到國家計委的批復，內資BOT項目可以由地方政府批復。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復《項目建議書》或《預可行性研究報告》，而是批復進行同意項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據。
3．招標準備項目立項工作完成后，即可著手準備招標工作，主要內容有：
第一步，成立招標委員會和招標辦公室。從已有的BOT項目來看，成立招標委員會和招標辦公室，對于落實項目基本條件、加快招標進度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標委員會一般由政府主管領導擔任主任，計劃、財政、稅務、土地、價格等主管部門的主要負責人作為委員會的成員。
第二步，聘請中介機構，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院。由于BOT項目完全按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經濟、技術、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產，甚至使政府和國家遭受嚴重的經濟損失。
第三步，進行項目技術問題研究，明確技術要求。由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務的基礎設施，因此，必須在規(guī)劃條件、技術標準、工藝和設備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。
第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。資格預審是招標工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復雜的BOT項目。在正式投標前進行資格預審，選定少數幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來參加投標，能減少招標工作量，提高招標質量。 轉貼于 中國論文 第五步，設計項目結構，落實項目條件。不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。因此，應該針對項目本身的特點，結合政府在本項目上制訂的目標，設計合理的項目結構，并根據項目結構，逐項落實項目的各種條件。一個在BOT方面具有豐富經驗的咨詢公司，能夠幫助政府設計和制訂合理的項目結構，并幫助政府有計劃地、系統地落實各項條件，為確保招標成功打下堅實的基礎。第六步，準備招標文件、特許權協議、制定評標標準。在確定項目結構后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標文件，制訂特許權協議。在招標文件中，必須詳細說明政府在技術、經濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充分和準確地領會政府的意圖。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協商的要求區(qū)分開來。在特許權協議中，應規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。
4．資格預審邀請對項目有興趣的公司參加資格預審，如果是公開招標則應該在媒體上刊登招標公告。參加資格預審的公司應提交資格申請文件，包括技術力量、工程經驗、財務狀況、履約記錄等方面的資料。招標委員會應該組織資格預審專家組，對這些文件進行比較分析，擬定一個數量不多和參加最終投標的備選名單，并在項目條件基本落實和招標文件基本準備就緒之后，發(fā)出資格預審結果通知，同時向通過資格預審的投標人發(fā)出投標邀請書。
5．準備投標書在獲得招標委員會的書面邀請后，通過資格預審的投標者，如果決定繼續(xù)投標，則應按照招標文件的要求，提出詳細的建議書（即投標書）。
6．評標與決標投標截至后，招標委員會將組建評標委員會，按照招標文件中規(guī)定的評標標準對投標人提交的標書進行評審。評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。評標方法的選擇將顯著地影響到最終的評標結果，因此，一般情況下，招標文件中規(guī)定的評標標準不允許更改。
7．合同談判決標后，招標委員會應邀請中標者與政府進行合同談判。BOT項目的合同談判時間較長，而且非常復雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關條件，談判的結果要使中標人能為項目籌集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標人。在特許權協議簽訂之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時間和精力進行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標候選人者不能達成協議，政府可能會轉而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推。中標人是否能夠順利地簽訂上述相關合同，取決于其與政府商定的合同條款。因此，從中標人的角度來看，政府應提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。
8．融資與審批談判結束且草簽特許權協議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與政府正式簽署特許權協議。BOT 融資方式在國外已經很成熟，在諸多領域應用。我國在1984年開始才運作了第一個BOT項目試點，經過試驗獲得成功。1995年國家計委下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，確認了“外商投資特許項目”即BOT融資項目的審批管理等有關問題。此后成功的運作了許多BOT項目，如貴州貴陽至都勻高速公路等項目。
9．實施階段項目公司在簽訂所有合同之后，開始進入項目的實施階段，即按照合同規(guī)定，聘請設計單位開始工程設計，聘請總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運營，在特許期屆滿時將項目設施移交給政府或其指定機構。需要強調的是，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權利。因為項目最終要由政府或其指定機構接管并在相當長的時間內繼續(xù)運營，所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。 建設管理的過程，其實是業(yè)主綜合運用、協調施工、設計、監(jiān)理三要素的過程，在這個過程中始終要堅持經濟思維和管理精細化的統一，強化建設管理中的企業(yè)行為特征。對核心要素，不僅要實施具體的專業(yè)管理，還要實施組織管理；對普通要素則在于協調和創(chuàng)造平臺；對于關鍵要素則在于管理和控制，使其按業(yè)主意志動作，形成良性的管理互動。
