中國(guó)公路收費(fèi)政策的質(zhì)疑與建議
2015-06-10
6月3日，上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院發(fā)布《中國(guó)公路收費(fèi)政策的質(zhì)疑與建議》，這是《安泰·問(wèn)政系列報(bào)告》的第一個(gè)報(bào)告?！稏|方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》經(jīng)授權(quán)刊發(fā)全文，試圖為學(xué)界與政府主管部門(mén)討論、評(píng)價(jià)公共政策提供平臺(tái)。
上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院
收費(fèi)公路成為中國(guó)社會(huì)當(dāng)下的一個(gè)熱點(diǎn)話題。一方面，《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》稱(chēng)，全國(guó)收費(fèi)公路整體虧損，另一方面，根據(jù)路橋上市公司年報(bào)，收費(fèi)公路被指暴利，或成為“提款機(jī)”；一方面，部分收費(fèi)公路超期收費(fèi)，飽受輿論詬病，另一方面，收費(fèi)公路的大量到期債務(wù)無(wú)法償還。面對(duì)此間的種種亂象，作為主管部門(mén)的交通運(yùn)輸部提出了關(guān)于收費(fèi)公路改革的基本思路，并正在修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，將于今年下半年發(fā)布。我們認(rèn)為，交通運(yùn)輸部關(guān)于收費(fèi)公路改革的基本思路和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案）》存在缺陷，其問(wèn)題源頭在于缺乏對(duì)公路定位的認(rèn)知，公路體系的架構(gòu)亦存在偏差，需要從這些基本問(wèn)題出發(fā)，認(rèn)真反思、檢討并重新制定公路收費(fèi)政策。
本報(bào)告的主要觀點(diǎn)和政策建議是：
1.公路的定位是“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”?；诖?，并不存在性質(zhì)迥異的兩個(gè)公路體系，有且只有一個(gè)公路體系。應(yīng)該按照一個(gè)公路體系的思路來(lái)調(diào)整、改革收費(fèi)公路的管理體制和相關(guān)政策。
2.如果認(rèn)同一個(gè)公路體系，那么，收費(fèi)公路的理想狀態(tài)是一種類(lèi)型，即政府還貸公路。由此，將大大簡(jiǎn)化資金籌集的方式，即主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設(shè)資金。因此，從現(xiàn)在起，不再批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路；禁止將已建成、在建和已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路；研究制定現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性公路退出的方案。
3.根據(jù)《公路法》的規(guī)定，以及“費(fèi)改稅”的稅制改革原則，“多用多繳，少用少繳”的公平原則，并為環(huán)境保護(hù)籌集資金的需要，將收費(fèi)公路（主要是高速公路）的養(yǎng)護(hù)資金也折算計(jì)入燃油附加稅，在建設(shè)經(jīng)費(fèi)的貸款全部收回后，不再另行收取通行費(fèi)。
4.PPP模式通過(guò)公共政策授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)即特許收費(fèi)，不應(yīng)該也不可以獲取遠(yuǎn)高于社會(huì)平均利潤(rùn)水平的高額利潤(rùn)，更不能轉(zhuǎn)移利潤(rùn)至其他行業(yè)。因此，要有效推行公路項(xiàng)目PPP模式，關(guān)鍵在于創(chuàng)造公開(kāi)透明的發(fā)展環(huán)境、硬化制度約束和監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)。如果不能做到上述幾點(diǎn)，PPP模式就應(yīng)當(dāng)緩行。
5.對(duì)于將“延時(shí)收費(fèi)”、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”和“收費(fèi)排他，以防擁堵”的做法上升為政策的考慮，要謹(jǐn)慎對(duì)待，充分討論和研究，不宜匆忙付諸推行。
一、公路的定位
公路姓“公”，這里，“公”是指公用事業(yè)。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，首先需要巨額資金，這里，資金是且只能是以多渠道方式籌集。所以，公路的定位是“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”。
混合物品的界定源于公共物品的分類(lèi)。公共物品分類(lèi)一般有兩種方式：其一，分為純公共品（非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性）、俱樂(lè)部物品（排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性）和共有資源（非排他性、競(jìng)爭(zhēng)性）。其二，分為純公共品和準(zhǔn)公共品（有限排他性和有限競(jìng)爭(zhēng)性），準(zhǔn)公共品又稱(chēng)混合物品，又可分為公益品或受益品，如教育、圖書(shū)館、博物館和公園；公用事業(yè)物品（具有自然壟斷性），如公路、電力、自來(lái)水等?；旌衔锲放c公共物品、私人物品一并成為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)于產(chǎn)品和服務(wù)的分類(lèi)，以及財(cái)政職能與公共政策的劃分依據(jù)之一。
混合物品是同時(shí)具有使用或消費(fèi)上的有限競(jìng)爭(zhēng)性與收益上的有限排他性的公共物品。有限競(jìng)爭(zhēng)性是指在消費(fèi)者達(dá)到一定數(shù)量之前，增加一個(gè)人消費(fèi)該產(chǎn)品時(shí)所帶來(lái)的邊際成本為零，而超過(guò)該數(shù)量后邊際成本將不再為零；非排他性指一個(gè)人在消費(fèi)該產(chǎn)品時(shí)無(wú)法排除他人也同時(shí)消費(fèi)這類(lèi)產(chǎn)品，而有限排他性則是部分人可以被排除在對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)之外—基于法律或其他客觀原因，譬如由于該物品的生產(chǎn)加入了私人資源而不能無(wú)償使用。對(duì)照這一定義，不難發(fā)現(xiàn)，公路是典型的混合物品。在現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)家承擔(dān)著多方面的公共職能，公共資源的稀缺性決定其無(wú)法全部覆蓋公共職能，同時(shí)，私人資源有效進(jìn)入公共物品的提供，在部分改變其性質(zhì)，成為混合物品的同時(shí)，也可以提高其效率。所以，混合物品成為當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)重要存在。
所謂公用事業(yè)，是指具有社會(huì)主體和居民共享特征的，服務(wù)于全社會(huì)生產(chǎn)、流通和居民生活的各項(xiàng)事業(yè)，包括公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)通常屬于公用事業(yè)。將公用事業(yè)混同于公共服務(wù)（物品）的表述屢見(jiàn)不鮮，甚至在一些政策性思路中也常有這種誤讀。在交通運(yùn)輸部關(guān)于收費(fèi)公路改革的基本思路中，我們就發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似的問(wèn)題。公用事業(yè)與公共服務(wù)都具有共享特征，但前者的消費(fèi)是可以分割的，即排他的，后者的消費(fèi)是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以對(duì)消費(fèi)者收費(fèi)，后者則不可以。在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)的非排他有兩種情形，其一是技術(shù)性的，技術(shù)上無(wú)法做到排他，如國(guó)防、知識(shí)；其二是制度性的，制度上不允許排他，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生。厘清公用事業(yè)和公共服務(wù)的區(qū)別，對(duì)于相關(guān)政策制定是至關(guān)重要的。
公路的資金來(lái)源和使用特征決定了它的“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”的定位。定位是事物相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)定性。因此，制定公路收費(fèi)政策必須始終扣緊公路的定位。
二、公路體系的架構(gòu)
在交通運(yùn)輸部關(guān)于收費(fèi)公路改革的基本思路中，提出了未來(lái)中國(guó)的公路體系。交通運(yùn)輸部認(rèn)為，未來(lái)形成兩個(gè)公路體系：普通公路由政府公共財(cái)政承擔(dān)，提供均等化基本公共服務(wù)；高速公路通過(guò)收費(fèi)方式，由用路者支付，提供效率服務(wù)。同時(shí)努力做到每一條收費(fèi)公路的附近或平行走向上有一條以上可供選擇的非收費(fèi)公路。
這個(gè)思路告訴我們，普通公路未來(lái)將是公共服務(wù)，而且是基本公共服務(wù)。既然是基本公共服務(wù)，那么，它就將是非排他、非競(jìng)爭(zhēng)的，具體到公路，也就是不收費(fèi)、不擁擠的。根據(jù)基本公共服務(wù)的性質(zhì)，這里的不收費(fèi)是指，既不收建設(shè)費(fèi)用，也不收養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。顯然，交通運(yùn)輸部誤將公路這一本應(yīng)是混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)作為純公共服務(wù)了。這個(gè)思路還告訴我們，中國(guó)的高速公路將永遠(yuǎn)是效率服務(wù)，將永遠(yuǎn)收費(fèi)。如果這里的永遠(yuǎn)收費(fèi)是指養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，那無(wú)可指摘，但如果不是，而是包括建設(shè)費(fèi)用，就需要商榷了。與之而來(lái)的問(wèn)題是，即便是養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，究竟選擇什么方式收??？
公路是具有有限競(jìng)爭(zhēng)性的混合物品，在使用者達(dá)到臨界點(diǎn)之前是非競(jìng)爭(zhēng)的，之后具有競(jìng)爭(zhēng)性。但是，公路是否具有使用上的非排他性？這個(gè)更多地取決于法律的規(guī)定，法律可規(guī)定非排他，如城市道路和普通公路；也可規(guī)定排他，如收費(fèi)的高速公路。是否具有排他性，是影響物品分類(lèi)屬性的重要方面。美國(guó)基本上規(guī)定所有道路都非排他—除極少數(shù)收費(fèi)公路，它的道路是一個(gè)體系；中國(guó)交通部現(xiàn)在規(guī)定鄉(xiāng)村公路、普通公路非排他，高速公路排他，公路變成兩個(gè)體系。這兩種情形，邏輯上似乎都說(shuō)得過(guò)去。但是，法律的規(guī)定會(huì)直接影響到公路的財(cái)務(wù)安排，即建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金的籌集方式。美國(guó)因?yàn)榉梢?guī)定非排他，因此，經(jīng)費(fèi)來(lái)自稅收，包括一般稅收（少部分）、燃油稅（目前是主要部分，未來(lái)可能被里程收費(fèi)所取代）和土地溢價(jià)歸公部分。中國(guó)的情形則比較混亂，經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有車(chē)購(gòu)稅、燃油附加稅，又有高速公路收費(fèi)；使用上，前兩種經(jīng)費(fèi)來(lái)源同時(shí)用于非排他的公路和排他的高速公路，后一種則只用于高速公路。中國(guó)高速公路的排他純粹是為了收費(fèi)而定的，但引出了一系列問(wèn)題：一條高速公路的收費(fèi)總量怎么定？以收足該公路的建設(shè)成本為標(biāo)準(zhǔn)，還是不設(shè)總量上限？一條高速公路的收費(fèi)年限怎么定？如果設(shè)定年限，設(shè)定多少年為宜？和前兩個(gè)問(wèn)題相關(guān)的，如果屬于在給定年限內(nèi)收足了建設(shè)成本就不再收費(fèi)的情形，那么，可能（1）此后的車(chē)輛不用付費(fèi)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)此前此后高速道路使用者的不公平；（2）為了盡快收回成本，可能設(shè)定了過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而降低了高速道路收費(fèi)期間的使用效率；（3）對(duì)于道路使用不足的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能永遠(yuǎn)沒(méi)有一條能夠收回投資的高速公路。因此，綜合考慮，還是美國(guó)的一個(gè)公路體系比較恰當(dāng)。
交通運(yùn)輸部關(guān)于公路體系改革思路的“二分法”取了兩個(gè)極端：作為公共服務(wù)的公路和作為私人（效率）服務(wù)的公路。這顯然違背了公路的定位，是必須調(diào)整的。如果我們?cè)诠范ㄎ簧蠜](méi)有歧義，也同意上述分析，那么，就應(yīng)該按照一個(gè)公路體系的思路來(lái)調(diào)整、改革收費(fèi)公路的管理體制和相關(guān)政策。如果說(shuō)公路體系內(nèi)部存在著差別，那么，它們主要體現(xiàn)在建設(shè)資金投入的來(lái)源和結(jié)構(gòu)上。顯然，這個(gè)差別只是量的，而不是質(zhì)的。
三、建設(shè)資金的籌集與償還
公路收費(fèi)政策是否合理，首先取決于建設(shè)資金籌集與償還的方式。
《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定：“除本法第五十九條規(guī)定可以收取車(chē)輛通行費(fèi)的公路外，禁止任何公路收取車(chē)輛通行費(fèi)。”《公路法》“第五十九條”的規(guī)定如下：“符合國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車(chē)輛通行費(fèi)：（一）由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路；（二）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路；（三）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路。”現(xiàn)在通常將這三種情形簡(jiǎn)化為兩種收費(fèi)公路類(lèi)型：政府還貸公路，指第一種情形；經(jīng)營(yíng)性公路，指第二、三種情形。第二種情形是指部分經(jīng)營(yíng)性公路來(lái)自政府還貸公路的變性和轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏谌N情形是指部分經(jīng)營(yíng)性公路是社會(huì)資本投資建設(shè)的公路。
回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的公路建設(shè)，尤其是高速公路建設(shè)，通車(chē)?yán)锍坛Ｒ?guī)增長(zhǎng)是有目共睹的事實(shí)，但其中的公共政策失誤何在？我們認(rèn)為，失誤就在于開(kāi)了建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路的口子，并允許政府還貸公路變性為經(jīng)營(yíng)性公路。本來(lái)，公路變性可以只是一種財(cái)務(wù)安排的調(diào)整，可以不增加剩余收費(fèi)的總量，但在中國(guó)的情形恰恰不是這樣。也許有人會(huì)說(shuō)，如果不開(kāi)經(jīng)營(yíng)性公路這個(gè)口子，不允許政府還貸公路轉(zhuǎn)讓為經(jīng)營(yíng)性公路，就不會(huì)有公路建設(shè)的如此巨大成就。這究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)？
首先，“要想富，先修路”，公路對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用毋庸諱言。但是，以什么方式籌措公路建設(shè)資金，決定著企業(yè)和居民的用路成本，也決定著全社會(huì)的物流成本。中國(guó)的物流成本明顯高于國(guó)際一般水平，與經(jīng)營(yíng)性公路及其占比過(guò)高有著密切的關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)的物流成本占銷(xiāo)售額的比例，中國(guó)為20%~40%，發(fā)達(dá)國(guó)家在9.5%~10%；社會(huì)物流成本占GDP的比重，中國(guó)為18%，美國(guó)是8.5%。數(shù)據(jù)還顯示，我國(guó)的過(guò)路過(guò)橋費(fèi)占運(yùn)輸成本的34%。盡管物流成本居高不下還有其他原因，但過(guò)高的公路收費(fèi)無(wú)疑是其中的一個(gè)重要原因。由此，已經(jīng)影響到中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
其次，一如過(guò)去30多年的增長(zhǎng)方式對(duì)于推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到過(guò)歷史性作用，但時(shí)至今日，這一方式中的一些關(guān)鍵條件難以為繼，必須轉(zhuǎn)型一樣，經(jīng)營(yíng)性公路的融資模式也已經(jīng)走到盡頭，必須調(diào)整與改革。以政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路相對(duì)平衡的江蘇省為例（在廣東省，高速公路幾乎都是經(jīng)營(yíng)性公路）：2013年，該省政府還貸公路3142公里，經(jīng)營(yíng)性公路4120公里，占比分別為43.27%和56.73%；政府還貸公路債務(wù)負(fù)擔(dān)384億元，經(jīng)營(yíng)性公路則為1150億元，占比分別為25.03%和74.97%?？梢?jiàn)，經(jīng)營(yíng)性公路與政府還貸公路里程相近，但負(fù)債和融資成本均遠(yuǎn)高于政府還貸公路，其融資模式已不可持續(xù)，必須調(diào)整與改革。
再次，經(jīng)營(yíng)性公路自身弊端彰顯，到了設(shè)計(jì)改革方案研究其退出的時(shí)候了。高速公路上市公司的利潤(rùn)水平甚至超過(guò)金融、房地產(chǎn)等行業(yè)，已是盡人皆知的事實(shí)。寧滬高速2010年年報(bào)坦承，收費(fèi)公路毛利潤(rùn)率高達(dá)73.77%。四川成渝同年的年報(bào)顯示，這家公司及其屬下3家分公司，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率最低的也有53%，最高的達(dá)70%，平均達(dá)到66%。2014年的部分年報(bào)顯示，深圳高速、山東高速、成渝高速等企業(yè)的利潤(rùn)率多在30%以上。在特許經(jīng)營(yíng)的條件下，居然有如此豐厚的回報(bào)，其他企業(yè)和老百姓將作何感想？一方面，路橋公司現(xiàn)金流充沛，另一方面，也考慮到收費(fèi)大限以后的出路，媒體報(bào)道，已有路橋公司涉足房地產(chǎn)、金融等高回報(bào)行業(yè)，這部分業(yè)務(wù)收入和利潤(rùn)甚至高于主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和利潤(rùn)。對(duì)此，必須重申，由公共政策授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)即特許收費(fèi)，不應(yīng)該也不可以獲取遠(yuǎn)高于社會(huì)平均利潤(rùn)水平的高額利潤(rùn)，更不能轉(zhuǎn)移利潤(rùn)至其他行業(yè)，如果這個(gè)問(wèn)題在授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)沒(méi)有說(shuō)清楚，現(xiàn)在必須提出來(lái)，并加以監(jiān)管。
這一政策失誤主管部門(mén)已在反思和檢討。2012年4月，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路的通知》（下簡(jiǎn)稱(chēng)為《通知》）?！锻ㄖ分赋觯?ldquo;禁止以體制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路，隨意變更政府還貸公路屬性。”然而，《通知》存在語(yǔ)焉不詳?shù)膯?wèn)題。從《通知》的標(biāo)題，以及其中的一段表述：“禁止……將政府還貸公路，包括……”，應(yīng)理解為所有政府還貸公路都不得轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路，但是，文件中還有幾段相關(guān)表述卻并非這個(gè)意思。
表述一：“政府還貸公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格按照規(guī)定程序報(bào)批并采用招標(biāo)投標(biāo)方式，及時(shí)向社會(huì)公布”；表述二：“對(duì)已批準(zhǔn)的政府還貸公路，在建設(shè)過(guò)程中轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路并確由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的，應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)原批準(zhǔn)單位重新批準(zhǔn)”；表述三：“轉(zhuǎn)讓國(guó)道（包括國(guó)道主干線和國(guó)家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目），應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)批準(zhǔn)；轉(zhuǎn)讓國(guó)道以外的其他公路收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)審核同意，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)備案”。由此表明，這個(gè)文件僅針對(duì)“在建或已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路”，并未涉及已建成的政府還貸公路，更未涉及是否繼續(xù)批準(zhǔn)建設(shè)新的經(jīng)營(yíng)性公路。
現(xiàn)在，相當(dāng)部分地方政府的負(fù)債水平都已達(dá)到或超過(guò)警戒線時(shí)，利用社會(huì)資本建設(shè)包括公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)，就成為它們的首選。因此，如果已建成政府還貸公路轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性公路，以及新批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路的源頭不堵上，僅僅禁止將在建或已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？梢灶A(yù)見(jiàn)，如果繼續(xù)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目，繼續(xù)提高其在收費(fèi)公路中的比重，那么，一個(gè)人為造成的高速公路自然壟斷行業(yè)就將最終形成（現(xiàn)在是初步形成），高速公路收費(fèi)就將遙遙無(wú)期，這是該行業(yè)以外的企業(yè)和廣大居民都不愿意看到的。
我們認(rèn)為，收費(fèi)公路的理想狀態(tài)是一種類(lèi)型，即政府還貸公路，由此，將大大簡(jiǎn)化資金籌集的方式，主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設(shè)資金。但是，目前做不到，經(jīng)營(yíng)性公路是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在。即便如此，也有多種政策
