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收費公路條例將有重大調(diào)整擬納入地方債
2015-06-15 
        記者10日從交通運輸部相關(guān)人士處獲悉,時隔兩年,《收費公路管理條例》修正案即將重新公開征求意見。該條例將出現(xiàn)重大調(diào)整,將現(xiàn)行收取通行費的“政府還貸公路”模式,轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式。上述人士參與了《收費公路管理條例》的修法工作。隨著地方公路建設(shè)經(jīng)費缺口擴(kuò)大,上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陳憲呼吁,對于各地將高速公路現(xiàn)行收費期限“適當(dāng)延長”的做法,如果要上升為國家政策,必須審慎對待,充分討論和研究,而不宜匆忙付諸實施。

        政府債務(wù)性公路

        交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)向記者分析說,從收取通行費的“政府還貸公路”模式,轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式,意味著國家收緊了地方籌集公路建設(shè)資金的渠道。地方債發(fā)債額度有限,還要把有限的額度用于諸多社會公益性事業(yè),還要接受納入政府全口徑預(yù)算,接受地方人大的審核。

        “盡管可能遏制地方政府的修路沖動,控制地方的債務(wù)風(fēng)險”,但虞明遠(yuǎn)說,發(fā)債周期加長后,短期內(nèi)會對公路建設(shè)進(jìn)度造成影響,中長期會對公路建設(shè)速度和規(guī)模造成影響。

        2013年5月,《收費公路管理條例》修正案首次公開征求意見,將原條例修改為:“盛自治區(qū)、直轄市人民政府交通運輸主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路,可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款……”這就是俗稱“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的“政府還貸公路”模式。虞明遠(yuǎn)說,未來占主導(dǎo)地位的是“統(tǒng)借統(tǒng)還”的“政府債務(wù)性公路”模式。

        具體而言,第一版征求意見稿規(guī)定:“對于政府還貸公路的收費標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)根據(jù)貸款、有償集資款總額、融資成本、償還債務(wù)的期限、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)、收費年限以及交通流量等因素計算確定。”

        出路:交通PPP?

        為緩解地方公共交通建設(shè)資金缺口,新版征求意見稿將首次提出政府和社會資本合作(PPP)模式。今年4月,交通運輸部已發(fā)布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP等模式試點方案》。虞明遠(yuǎn)說,PPP模式剛剛啟動,效益好的公路基本建完了,剩下的都是效益不太好的,新增公路的建設(shè)成本很高,光靠廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營收入,對社會資本的吸引力有限。

        “雖然有一些成功案例,各地也在積極爭取PPP落地,但PPP推廣起來有一定難度”。虞明遠(yuǎn)建議,為覆蓋投資成本,滿足合理回報,建議地方政府將沿線地塊配套給社會資本開發(fā),甚至在運營期為其提供財政補貼。

        在投資收益方面,2013年版的征求意見稿規(guī)定:“經(jīng)營性公路投資的合理回報率可在上海銀行間同業(yè)拆借利率(Shibor)基礎(chǔ)上通過適當(dāng)上浮的方式確定。具體的上浮幅度在特許經(jīng)營協(xié)議中確定。”但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,這一水平的回報率不足以吸引到社會資本。

        虞明遠(yuǎn)進(jìn)一步說,過去政府直接從政策性銀行、商業(yè)銀行獲得貸款,未來是政府引入社會資本后,由社會資本作為投資方從銀行獲得貸款。

        收費之爭

        2013年版的征求意見稿曾因“適當(dāng)延長收費年限”等“兜底條款”,引發(fā)各界爭議,最終導(dǎo)致《收費公路管理條例》沉積了兩年。上述相關(guān)人士向記者獨家披露,這一條款會在新版征求意見稿中作出調(diào)整。

        2013年版的征求意見稿規(guī)定:“經(jīng)營性公路的收費期限,按照收回投資并有合理回報的原則確定,最長不得超過25年。國家確定的中西部盛自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限,最長不得超過30年。國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的,可通過適當(dāng)延長收費年限等方式予以補償。”

        陳憲分析說,“延時收費”可能有三個主要原因,其一,確實存在收費到期,但貸款或債務(wù)尚未全部收回,需要延時收費;其二,多年的特許收費權(quán),已經(jīng)形成既得利益集團(tuán),來自于他們的阻擾和抗拒是不難想見的;其三,對于收費期限到達(dá)后的相關(guān)處置,包括制度安排,公司或機(jī)構(gòu)退出和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費收取等,相關(guān)主管部門、收費機(jī)構(gòu)和路橋公司都缺乏思想準(zhǔn)備和政策準(zhǔn)備。

        “公平性高于收益性,社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益。”虞明遠(yuǎn)說,對于中西部、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公益性公路,公路投資價值偏低,而且禁止收取通行費,需要中央政府加大投入,或者由地方政府發(fā)債修路。

        對于經(jīng)營性公路,虞明遠(yuǎn)說,大方向是通過特許經(jīng)營權(quán),遏制經(jīng)營方“暴利”,降低過高的回報率,“一旦超出合理回報率,政府就要獲得回報,用于公共事業(yè),很多國家也是這么做的”。

        
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