綜合交通運(yùn)輸體系如何構(gòu)建
2015-06-25
選擇以綜合交通布局中國未來發(fā)展，還是選擇以中國發(fā)展來布局綜合交通？選擇統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)綜合交通運(yùn)輸體系的“有為”，還是形式化管理的“無為”？
這是一道現(xiàn)實(shí)課題，也是中國“大交通”所必須面對的。
一眨眼，鐵道部撤銷已有兩年多，而中國綜合交通運(yùn)輸體系如何構(gòu)建，則還在繼續(xù)探索中。
2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，國務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。最重要的一環(huán)是：中國實(shí)行鐵路政企分開，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。這意味著，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，計(jì)劃體制的最后一個(gè)“堡壘”—鐵道部被撤。
在很多鐵路人眼中，這是一個(gè)艱難的決定。具體的改革方式是：“將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，組建中國鐵路總公司?！?br />
當(dāng)時(shí)的理由是：“為推動(dòng)鐵路建設(shè)和運(yùn)營健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運(yùn)營秩序和安全，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率，有必要實(shí)行鐵路政企分開，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)?！?br />
仔細(xì)分析改革路徑，顯然指向的是“加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)”。綜合運(yùn)輸體系是指各種運(yùn)輸方式在社會(huì)化的運(yùn)輸范圍內(nèi)和統(tǒng)一的運(yùn)輸過程中，按其技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)組成分工協(xié)作、有機(jī)結(jié)合、連續(xù)貫通，布局合理的交通運(yùn)輸綜合體，是由鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運(yùn)輸方式及其線路、站場等組成的綜合體系。
本文所要觀察的是，鐵道部撤銷，交通部主政綜合交通運(yùn)輸管理兩年過去了，我們應(yīng)如何從國家戰(zhàn)略構(gòu)建入手，加快推進(jìn)綜合交通體系建設(shè)。
定位：以誰為主？
鐵路、公路、水路、管道和航空這五種主要交通運(yùn)輸方式，此前分鐵路、交通、民航三個(gè)部委管理，繼2008年、2013年兩次國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改制之后，盡數(shù)納入交通運(yùn)輸部管理，從形式看，由此開啟“大交通”模式。
直觀大交通的頂層戰(zhàn)略管理，存在一個(gè)不可忽視的問題—五種主要交通運(yùn)輸體系最高行政管理領(lǐng)導(dǎo)層，應(yīng)“以誰為主”的問題。
目前看，基本是以原交通部領(lǐng)導(dǎo)班子為主，中國民航局局長為交通運(yùn)輸部第一副部長，第五副部長也為民航人選，鐵路方在14人組成的交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)層中僅有1位（國家鐵路局局長），且位列第四副部長。
從三維看綜合交通運(yùn)輸體系骨架，上是民航，中是鐵路，下是公路。原交通部主要負(fù)責(zé)公路、水路、管道等運(yùn)輸方式宏觀管理，現(xiàn)在要其綜合管理各種交通運(yùn)輸，從專業(yè)管理、綜合平衡、戰(zhàn)略發(fā)展等方面看，顯然有些單薄，擔(dān)負(fù)起“大交通”這份重?fù)?dān)可能還要更多力量。如以民航主導(dǎo)整個(gè)綜合交通運(yùn)輸體系，那更是不現(xiàn)實(shí)。
而鐵路以其自身優(yōu)勢和特點(diǎn)，在綜合交通體系中，本身就具有天然的主導(dǎo)地位。
長期以來，鐵路是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施、大眾化的交通工具，在中國綜合交通運(yùn)輸體系中處于骨干地位。從土地占用、能源消耗、環(huán)境污染、運(yùn)輸安全等多個(gè)方面分析各種交通運(yùn)輸方式，比較優(yōu)勢最為突出。中國地域遼闊、人口眾多、資源分布不均，所以經(jīng)濟(jì)、快捷的鐵路普遍占有更大的優(yōu)勢，成為一種受到廣泛使用的運(yùn)輸方式。目前中國已經(jīng)擁有全球第二大鐵路網(wǎng)以及全球最大規(guī)模的高速鐵路網(wǎng)。
現(xiàn)實(shí)地看，以鐵路管理力量作為交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)層主導(dǎo)力量，其形成綜合性主政“大交通”的能力和速度要遠(yuǎn)勝過其他，對于行業(yè)發(fā)展、國家整體交通戰(zhàn)略將更為兼顧和完善，其下可托底公路、水運(yùn)、管道等運(yùn)輸，上可夠著民航運(yùn)輸。這種建構(gòu)應(yīng)該是一種管理設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)配置的常識(shí)。
當(dāng)然，不能苛望從2013年國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改制之后就一下子能實(shí)現(xiàn)。但是時(shí)過三年，這種頂層設(shè)置還未出現(xiàn)，略有一些遺憾。
如大部委是一種由分到合的集約化管理必然趨勢，那就應(yīng)以鐵路為主，將交通運(yùn)輸部所屬的中國民航局、國家鐵路局等機(jī)構(gòu)合署辦公，合并管理、職能、專業(yè)等同類項(xiàng)，優(yōu)化人員配置，打造成真正的“大部制”，消除冗員，提高效率，促進(jìn)協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變職能。不能在改革的最后，平添機(jī)構(gòu)，增設(shè)人員，降低效率，給綜合交通運(yùn)輸帶來更加復(fù)雜、交叉、競爭的不良管理。
融合：油水分離？
2008年民航并入交通部后的形式管理，到2013年鐵路并入交通運(yùn)輸部，沒有想到，依然還是這種形式上的管理模式，也就是一種“油水分離”的態(tài)勢?？此聘鞣N交通運(yùn)輸體系都納入了“大交通”這口“鍋”，但是“油”與“水”的融合確實(shí)是一個(gè)難題。
出現(xiàn)這種情況，是可以預(yù)見的，也是合并后本身所具有的必然問題。除前述“以誰為主”的宏觀建構(gòu)之外，中觀層面看，很大程度上不同的行業(yè)文化、管理形態(tài)、人員構(gòu)成、市場模式等決定了必然會(huì)出現(xiàn)這種態(tài)勢。
從目前看，綜合交通運(yùn)輸體系，基本還是各忙各的，略有合作而已。而實(shí)際上，真正綜合交通體系融合，需要打破這幾種交通運(yùn)輸方式之間的壁壘，讓人、財(cái)、物等能夠自然流動(dòng)，優(yōu)化配置，以淡化行業(yè)界限，互相浸入。有了這種相互之間的打通，才有可能通盤發(fā)展，整體運(yùn)行，讓合作和競爭處于同一個(gè)可執(zhí)行的愿景之下。
解決前述的交通運(yùn)輸部國家層面的綜合管理問題相對好辦，最大的難點(diǎn)就是在區(qū)域、省市的綜合交通運(yùn)輸綜合監(jiān)管方面，這需要將鐵路、公路、民航監(jiān)管納為一體，進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化。公路、水路、管道等的監(jiān)管是以省級行政區(qū)交通廳這一架構(gòu)設(shè)置的，而民航局是7個(gè)管理局設(shè)置的，國家鐵路局是7個(gè)監(jiān)督管理局設(shè)置的。民航、鐵路長期實(shí)行的垂直管理，公路、水運(yùn)等是分級管理，地方政府對此的權(quán)重較大。如何將這些設(shè)置合并同類項(xiàng)，資源整合，在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的前提下，形成最為科學(xué)的監(jiān)督管理、綜合協(xié)調(diào)、優(yōu)化發(fā)展體系，的確是一重大難題。
比如，在軌道交通的客運(yùn)這一個(gè)方面。鐵道部在撤銷之前，不斷接入與一些省市的城軌、地鐵等項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營合作，這應(yīng)該講是一種最為科學(xué)的軌道交通發(fā)展模式。這樣做可以實(shí)現(xiàn)全國軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、檢修、監(jiān)管等一盤棋效益，降低整個(gè)社會(huì)總成本，最終受益于城市和社會(huì)發(fā)展。
如原鐵道部有意將廣珠城軌接入全國高鐵路網(wǎng)，把更多的廣東省地方主導(dǎo)的城軌項(xiàng)目納入“大鐵路”管理運(yùn)營。2010年，與成都市簽訂協(xié)議，在2015年前建成地鐵147公里，共同出資，設(shè)立合資公司，建設(shè)經(jīng)營管理成都地鐵。授權(quán)成都鐵路局、成都地鐵有限責(zé)任公司作為出資人代表，負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營管理和相關(guān)資源開發(fā)。之后，這種模式非正常終止。
有了這樣的戰(zhàn)略考慮，才有可能發(fā)揮“大鐵路”的突出優(yōu)勢，地鐵、城市軌道、市郊鐵路、普速鐵路、高鐵等線路、站場等空間資源可以集約優(yōu)化；建設(shè)施工、裝備制造、設(shè)備運(yùn)維等方面可以發(fā)揮集采優(yōu)勢、系統(tǒng)配屬；管理機(jī)構(gòu)、組織設(shè)置、人員配屬等方面更趨合理，管理集約、一專多能、綜合服務(wù)才能極大降低內(nèi)耗，效率和效益得到提升。
綜合運(yùn)輸體系主要由三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成，一是有一定技術(shù)裝備的綜合運(yùn)輸網(wǎng)及其結(jié)合部系統(tǒng)；二是各種運(yùn)輸方式聯(lián)合運(yùn)輸系統(tǒng)；三是綜合運(yùn)輸管理、組織和協(xié)調(diào)系統(tǒng)。對此，如果能以“大鐵路”構(gòu)建為先導(dǎo)，然后逐步推進(jìn)，對整個(gè)綜合交通體制進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化，“擠”出各種交通方式結(jié)合部的問題，加以解決，“大交通”將名副其實(shí)，中國社會(huì)的總成本將由于綜合交通系統(tǒng)的戰(zhàn)略優(yōu)化而得到極大降低，這將是國家之幸。
結(jié)構(gòu)：揚(yáng)長避短？
各種交通運(yùn)輸體系從一開始的發(fā)展到壯大，需要一個(gè)專業(yè)化發(fā)展的過程，等達(dá)到一定的專業(yè)化和規(guī)?；?，運(yùn)輸方式之間的融合將成為一種必然的趨勢，這也就是構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的使命所在。
中國構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系最理想的時(shí)間應(yīng)該是上世紀(jì)80年代，但由于當(dāng)時(shí)對此戰(zhàn)略構(gòu)建不足，導(dǎo)致各種運(yùn)輸方式各自為政，走過了一段無序競爭的發(fā)展之路。
上世紀(jì)90年代，公路事業(yè)站在自身發(fā)展角度，以市場的手段，利益的刺激，搶先推動(dòng)高速公路大發(fā)展。隨后在能源危機(jī)、環(huán)境治理等時(shí)代呼聲之下，本世紀(jì)初鐵路事業(yè)以戰(zhàn)略發(fā)展的雄心，以跨越式發(fā)展的豪邁，狠追十年。當(dāng)然，與此同時(shí)，民航也持續(xù)加快機(jī)場建設(shè)、航線開辟、客機(jī)采購等。還有各種地鐵、城軌等城市交通系統(tǒng)也“遍地開花”發(fā)展。
各種運(yùn)輸方式的“野蠻成長”，影響的是中國社會(huì)整個(gè)體系的總體布局，涉及城市發(fā)展、自然生態(tài)、資源利用等諸多問題。所以，最終迎來結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)和系統(tǒng)優(yōu)化，促成交通運(yùn)輸部囊括主要交通方式管理于一身。這種責(zé)任何其重大，絕非形式化的管理所能真正擔(dān)當(dāng)。
從交通領(lǐng)域的投資看，僅“十二五”期間民航業(yè)投資規(guī)模將超1.5萬億元、鐵路投資2.8萬億元、公路投資將達(dá)6.5萬億元，這三項(xiàng)就超過10萬億元之多。這么大額度的投資，絕不能盲目從表面看，修了多少高鐵和高速公路，建了多少機(jī)場，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長等來做外圍管理。作為“大交通”的主管部委，還應(yīng)該站在國家的高度，弱化部門利益，從結(jié)構(gòu)上對各種交通運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)和運(yùn)營進(jìn)行前瞻性的優(yōu)化和監(jiān)管，少做“削長補(bǔ)短”的武斷管理，多做“揚(yáng)長避短”的戰(zhàn)略建構(gòu)。
在交通運(yùn)輸?shù)牟季种?，對民航、鐵路、公路、水運(yùn)等運(yùn)營線路、運(yùn)營速度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、分布區(qū)域等需要科學(xué)優(yōu)化，既要把民航的優(yōu)勢發(fā)揮出來，把鐵路的突出特點(diǎn)體現(xiàn)出來，也要把公路的特點(diǎn)利用好，讓多種交通方式在互補(bǔ)中提升競爭力，消除重疊，減少不必要的惡性競爭。
在布設(shè)機(jī)嘗高鐵、高速公路的地域一定要堅(jiān)持適度超前、綜合兼顧原則，加快建設(shè)，對不該建設(shè)和配套的地方，絕不盲目上馬，杜絕同質(zhì)建設(shè)。盲目發(fā)展高速公路和支線機(jī)場，以增強(qiáng)民航和高速公路的競爭力不可齲
當(dāng)然，在一些鐵路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式競爭力弱的鐵路支線，可以綜合研究，以其他運(yùn)輸方式為主發(fā)展，甚至可以拆除個(gè)別支線，發(fā)展高速公路、建設(shè)民航機(jī)常
此外，鐵路，尤其高速鐵路作為優(yōu)質(zhì)資源納入交通運(yùn)輸部管理，交通運(yùn)輸部應(yīng)該備感珍惜。因?yàn)槠嚬I(yè)走向市場失敗、高速公路建設(shè)被市場綁架的教訓(xùn)無可挽回，但揚(yáng)軌道交通之優(yōu)勢，應(yīng)該必不可少。
現(xiàn)在的不良狀況是，一方面，中國高鐵揚(yáng)帆海外，另一方面，一些地方政府地鐵、城軌等項(xiàng)目卻各自為政與外方合作，有些不可思議。如，去年底，中國在墨西哥高鐵項(xiàng)目被“涮”的同時(shí)，法國鐵路公司卻輕而易舉參與武漢郊區(qū)軌道交通發(fā)展。難道中國軌道交通技術(shù)和建設(shè)能力不行，各省市都這樣搞，對民族鐵路裝備制造業(yè)來說，怎么辦？
方式：無為而治？
國家綜合交通體系構(gòu)建的戰(zhàn)略方向是明確的，但是具體的建設(shè)可有很多路徑選擇。是加速市場化程度，還是堅(jiān)持走自己的路。這本質(zhì)上有天壤之別。
在今年的全國兩會(huì)上，著名學(xué)者、全國政協(xié)委員何新提交了一份名為《關(guān)于反對以大部制改革的名義將鐵路系統(tǒng)公司化》的提案。這恐怕就體現(xiàn)了一些人的擔(dān)憂。
不管如何評判，鐵道部撤銷已是既成事實(shí)，要想證明大部制改革在綜合交通領(lǐng)域是正確的，那么就必須用綜合交通發(fā)展良好實(shí)踐來證明。這需要既保持和發(fā)揮原鐵道部管理模式下的優(yōu)勢，又能帶動(dòng)其他交通方式創(chuàng)新發(fā)展這樣的新模式。
那么交通運(yùn)輸部應(yīng)該怎樣定位自己，應(yīng)該成為怎樣一個(gè)部委？鐵道部戰(zhàn)略制勝、挑燈夜戰(zhàn)的這種事業(yè)魂魄還能不能在交通運(yùn)輸部有一定程度顯現(xiàn)？
一直以來，鐵路是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先行官”，但是在今年全國兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，好似被終結(jié)。換成了這樣一句話：“交通真正成為發(fā)展的先行官。”可以說此語的更迭，意味深長，意義重大。
選擇以綜合交通布局中國未來發(fā)展，還是選擇以中國發(fā)展來布局綜合交通？選擇統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)綜合交通運(yùn)輸體系的“有為”，還是形式化管理的“無為”？
這是一道現(xiàn)實(shí)課題，也是中國“大交通”所必須面對的。
