債務為何這么多？四問2014年全國收費公路統(tǒng)計公報
2015-07-01
6月30日上午，交通運輸部發(fā)布了2014年全國收費公路統(tǒng)計公報。公報顯示，2014年，全國收費公路通行費收入3916.0億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元。
為什么債務這么多？收支缺口為何擴大900多億？運營管理支出到底包含什么？面對巨額收支缺口，該怎么辦？網(wǎng)記者就社會公眾關(guān)心的熱點問題采訪了交通運輸部公路局有關(guān)負責人。
問題一：為什么收費公路債務規(guī)模這么大？
答：我國幅員遼闊，東、中、西地區(qū)差距大，公路特別是高速公路建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)成本高、投資需求大。盡管我國財政收入增長較快，但可用于公路建設(shè)發(fā)展的車購稅、成品油消費稅，遠遠不能滿足我國公路建設(shè)養(yǎng)護的實際需要。絕大部分高速公路和部分一級、二級公路和大型橋梁、隧道的建設(shè)，只能依靠收費公路政策籌集資金?，F(xiàn)有16.26萬公里收費公路，累積建設(shè)投資6.15萬億元中，有4.27萬億元是銀行貸款為主的債務性資金，占累計投資總額的七成。
截至2014年底，收費公路債務余額為3.85萬億元。債務規(guī)模比較大，這主要是由于我國加快公路建設(shè)的歷史階段決定的。2010年，收費公路收支基本平衡，2011年至2014年，4年增加的收費高速公路里程占全部收費高速公路總里程的31.1%，投資占累計建設(shè)投資總額的45.5%，債務余額占債務總余額的45.6%。
同時隨著我國高速公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、大山區(qū)沿伸，橋梁隧道比不斷增大，加之征地拆遷費用、原材料和人工成本快速上漲，高速公路建設(shè)成本還在不斷升高。我們認真測算過，2014年批復的四車道高速公路平均造價約7700萬元/公里，2000年平均造價約3200萬元/公里，2004年平均造價約4200萬元/公里，是2000年的2.4倍，2004年的1.83倍，幾乎每3到4年平均造價增加1000萬元。而收費標準基本都維持在十幾年前的水平。此外，通行費收不抵支，收入無法完全滿足支出，需要再次舉借新債務進行彌補，也是債務規(guī)模不斷擴大的原因。
從長遠看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會降下來，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力不斷增強，屆時債務規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。
問題二：為什么收支缺口比2013年擴大了910億元？
答：2014年收費公路的收支缺口為1571.1億元，比2013年的660.5億元增加了910.1億元，這主要是還本付息支出大幅增加導致的。2014年收費公路的還本付息支出為4207.7億元，比2013年的3147.4億元增加了1060.2億元，增長33.7%。經(jīng)過初步分析，還本付息支出大幅增加的原因主要有三個：
一是債務規(guī)模不斷增加導致還本付息支出大幅增長。還本付息支出與債務規(guī)模直接相關(guān)，債務余額的增加自然會導致還本付息支出的增加。以高速公路為例，與2013年相比，2014年收費高速公路里程增加6123公里，增長3.9%；累計建設(shè)投資總額從54431.8億元，增加到61449.0億元，增加了7017.2億元，增長了12.9%；累計債務性資金從37555.5億元增加到了42652.4億元，增加了5096.5億元，增長了13.6%。按照3.85萬億債務余額和6%的貸款利率匡算，年需要償還的利息約為2310億元；在償還本金方面，如果剩余還債期為20年，平均每年需要償還的本金為1925億元；如果剩余還債期為15年，平均每年需要償還的本金為2567億元?？梢?，超過4000億元的還本付息支出與3.85萬億元的債務余額是相互對應的。
二是收費公路已進入還債高峰期。收費公路債務償還的特點是前低后高，剛通車時一般是車流量和通行費收入的低點，俗稱“車流量培育期”大約3至5年，在此階段一般會與銀行約定較低的還本金額，以減少低收入時的還本付息壓力，待培育期結(jié)束后就會進入正常還債階段，還本付息支出會有較大幅度的增長。
三是統(tǒng)計制度進一步完善，統(tǒng)計精度進一步提高。在2013年統(tǒng)計公報發(fā)布后，我們認真收集梳理了社會公眾的反饋意見，有相關(guān)專家提出現(xiàn)實操作中收費公路債務是多渠道、分期、分批、滾動舉借的，除傳統(tǒng)意義上的長期項目貸款外，還有短期流動貸款、有償集資款和企業(yè)債券等，是多筆債務的組合疊加，都應統(tǒng)一明確為統(tǒng)計范圍。同時，我們也與審計署發(fā)布的《2013年全國政府性債務審計結(jié)果》進行了比對，重點研究了審計發(fā)現(xiàn)的債務“借新還舊”問題。在開展2014年收費公路統(tǒng)計工作時，結(jié)合社會公眾、專家的意見，和審計報告中發(fā)現(xiàn)的問題，對收費公路統(tǒng)計制度作了進一步完善。
問題三：運營管理支出為什么這么多，都包含什么？
答：一是運營管理費不只是人員費用，它包括信息工程費、收費設(shè)施設(shè)備維護費、人員工資保險、上繳社會統(tǒng)籌、車輛維修燃料、通訊服務、水電、取暖、票據(jù)印刷培訓，事故清障等11項費用。
二是收費公路行業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，每條人工收費車道口都需要實行三班制，在一些車流量大的收費站為了保障通行效率，還要實行復式收費，即一個車道的一個班次，同時安排2至3名收費員（所謂的收費員“超編”就是這么產(chǎn)生的）,所以盡管平均工資水平較低，但總的人員費用會比較高。但這種情況隨著管理創(chuàng)新和技術(shù)進步會有所改變，將來通過ETC聯(lián)網(wǎng)和大規(guī)模推廣應用，一些人工車道改造為ETC車道，人員費用也會逐步降下來。
三是早期收費高速公路是一路一公司，獨立收費，信息化工程很少，它沒有列在基本建設(shè)費用里，也沒有列在養(yǎng)護費用里。在高速公路基本成網(wǎng)后，為提高通行效率，減少主線收費站點，降低運營成本，實行以省為單位聯(lián)網(wǎng)收費。聯(lián)網(wǎng)收費需要信息化工程保障，要增加信息化的投入。信息化的費用全部給放到運營管理里面了，而信息工程投入也是很大的。配套設(shè)施的改造會導致運營管理支出的增加。
今年，我們準備根據(jù)公眾的意見對收費公路統(tǒng)計制度進行修訂，計劃對運營管理支出作進一步拆分細化，如將信息工程、設(shè)施維護、人員費用等項目的統(tǒng)計單列，讓公眾更容易理解。
問題四：面對收費公路巨大的收支缺口，交通運輸部怎么辦？
答：首先，收支缺口的存在和擴大，是由公路當前所處發(fā)展階段決定的。隨著收費公路里程增加，投資與債務規(guī)模的擴大，每年需要償還的債務本息還在增加，還本付息支出的增長速度高于通行費收入的增長速度，這是收支缺口存在和擴大的最主要原因。
我國公路正處在集中建設(shè)、加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，收費公路收支缺口的狀況還會存在一段時間。從長遠看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會降下來，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力不斷增強，屆時債務規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。
現(xiàn)階段，盡管很難消除收支缺口，但可以采取開源節(jié)流的方法緩解收支缺口的擴大。在節(jié)流方面，一是要降低融資成本，利用政府專項債券等低成本融資置換利率較高的存量貸款；二是公路建設(shè)嚴格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項目；三是嚴格控制建設(shè)成本，利用市場競爭機制，通過公開招投標，選擇價優(yōu)質(zhì)高的施工隊伍；四是利用科技手段降低養(yǎng)護運營成本，推廣電子不停車收費，提高通行效率，降低人工成本；五是加大對超限超載車輛的治理，延長公路橋梁使用壽命，延長大中修周期，扼制因超限超載而額外增加養(yǎng)護維修工程的支出。
在開源方面，一是要加大政府公共財政對公路基礎(chǔ)設(shè)施投入，減少對債務性資金的過渡依賴；二是對經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度，通過BOT、PPP等模式，吸引社會資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過協(xié)議方式約定合理回報率范圍；三是在兼顧公路使用者、債權(quán)人、投資者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過政策的調(diào)整和完善，使收費期限和收費標準的設(shè)置更加公平更加合理。
為了適應國家全面深化改革特別是財稅體制改革、預算管理制度改革的要求，不斷推進公路交通法治建設(shè)和科學發(fā)展，我部正會同有關(guān)部門從推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度，對收費公路政策進行調(diào)整和完善?；谖覈鴩楹桶l(fā)展階段，在國家專項稅收和一般公共財政無力承擔所有公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理和償債的資金需求情況下，堅持和依靠收費公路政策，仍然是確保公路交通持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。從兼顧效率與公平出發(fā)，我們研究提出了構(gòu)建“兩個公路體系”的總體思路，即統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的非收費公路體系和以高速公路為主的收費公路體系。公路建設(shè)和養(yǎng)護管理的資金保障采勸收稅”與“收費”并行的方式，實現(xiàn)“用路者付費、差別化負擔”。我部會同國務院有關(guān)部門，按照“用路者付費，鼓勵社會資本投資，政府性債務風險可控、加強政府監(jiān)管和信息公開”的基本原則，對《收費公路管理條例》進行了修訂。
目前，正在對征求意見稿作進一步修改完善，即將向社會公眾公開征求意見。
