交通部：從八個(gè)方面對收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修訂
2015-07-21
交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人徐成光今日表示，從今天開始，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿將在今天正式向社會公開征求意見，修訂稿的文案和起草說明都將在交通運(yùn)輸部的政府網(wǎng)站上公布，期限是一個(gè)月。交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東通報(bào)了此次《條例》修訂的總體情況。具體如下：
【交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東】
各位記者朋友們：上午好！
1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議作出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的重大決定，為破解公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約，提供了政策依據(jù)，對我國公路交通的跨越式發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。高速公路從零起步，達(dá)到了去年底的11.2萬公里，里程規(guī)模成為世界第一，有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對公路交通的旺盛需求。2004年出臺的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，對促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展、規(guī)范收費(fèi)公路的管理起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、國家公路網(wǎng)的逐步連線成網(wǎng)以及國家財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，從我國的國情出發(fā)，充分考慮對國家財(cái)力的需求與可能，以及國家鼓勵社會資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施的政策導(dǎo)向，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，特別是新建公路的發(fā)展，仍然需要堅(jiān)持收費(fèi)公路政策。但是現(xiàn)行《條例》的政策導(dǎo)向、部分制度已不適應(yīng)全面深化改革的要求，亟需修訂。下面，我從三方面向大家介紹一下基本情況：
一、為什么要修訂《條例》
一是現(xiàn)行《條例》已無法適應(yīng)全面深化改革特別是財(cái)稅體制改革的新要求。根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》和財(cái)稅體制改革的新要求，今后政府為發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道將統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，實(shí)行總量控制，不得再以其他方式舉借政府債務(wù)。政府債券的“借、用、還”全部納入預(yù)算管理。這使現(xiàn)行《條例》確立的收費(fèi)公路主要制度所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化，現(xiàn)行《條例》規(guī)定的由地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者有償集資建設(shè)收費(fèi)公路的籌融資模式為此將需要進(jìn)行調(diào)整，舉債和償債主體將從交通運(yùn)輸主管部門變更為地方人民政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項(xiàng)債券，政府管理的收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)收入必須全部納入政府預(yù)算管理。
二是現(xiàn)行《條例》的有關(guān)制度難以兼顧公平與效率。在政府財(cái)力嚴(yán)重不足的歷史條件下，現(xiàn)行收費(fèi)公路政策的初始導(dǎo)向主要是以籌集公路建設(shè)資金為主。隨著公路網(wǎng)不斷發(fā)展和完善，并考慮到上世紀(jì)90年代建成的高速公路逐步進(jìn)入大修養(yǎng)護(hù)期的實(shí)際需要，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理資金的來源就成為必須解決的現(xiàn)實(shí)問題，加之收費(fèi)公路政策對調(diào)節(jié)交通流量的作用，收費(fèi)公路政策需要從單純籌措建設(shè)資金，向保障公路基礎(chǔ)設(shè)施完好暢通，實(shí)現(xiàn)流量調(diào)節(jié)，優(yōu)化資源配置等綜合功能拓展或轉(zhuǎn)換。從國際和國內(nèi)公路交通網(wǎng)發(fā)展實(shí)踐看，收費(fèi)與收稅制度的選擇，主要是兼顧公平與效率的選擇。普通公路由政府以收稅方式籌集建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金，對社會公眾提供均等化的公共普遍服務(wù)；收費(fèi)公路則由于以對特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費(fèi)的方式，其建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金主要由用路者負(fù)擔(dān)，解決稅負(fù)不公平問題。通過《條例》的修訂，努力構(gòu)建“以非收費(fèi)公路為主、收費(fèi)公路為輔的兩個(gè)公路體系”，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”，兼顧公平與效率，更好地保障不同用路群體的權(quán)益，滿足社會公眾差異化的出行需求。
三是現(xiàn)行《條例》的有關(guān)制度無法適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營和長期養(yǎng)護(hù)管理的客觀需要?，F(xiàn)行《條例》制定時(shí)，有關(guān)制度設(shè)計(jì)是立足于當(dāng)時(shí)尚未成網(wǎng)的公路發(fā)展實(shí)際的。隨著公路建設(shè)步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一的路網(wǎng)管理，2015年底將基本實(shí)現(xiàn)全國高速公路電子不停車收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)。而現(xiàn)行《條例》中以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限的模式，難以適應(yīng)高速公路的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營，嚴(yán)重影響高速公路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率。此外，多年來非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)資金主要來源于返還的成品油消費(fèi)稅，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由通行費(fèi)收入負(fù)擔(dān)。目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，不具備承擔(dān)高速公路養(yǎng)護(hù)管理支出責(zé)任的能力，高速公路養(yǎng)護(hù)資金在償債期和經(jīng)營期結(jié)束后，需要建立科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度。
四是現(xiàn)行收費(fèi)公路政策吸引社會資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱?，F(xiàn)行《條例》對政府與投資者、債權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)界定還不夠清晰，缺乏有效的合理定價(jià)、收益調(diào)節(jié)和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，難以保障投資者獲得合理回報(bào)，或調(diào)節(jié)過高的利益獲齲對新建公路很難吸引社會資本投入，銀行放貸意愿也在減弱。此外，高速公路改建擴(kuò)容政策不清晰，待建高速公路項(xiàng)目引資難成為當(dāng)前發(fā)展的突出問題，國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施面臨巨大資金壓力。
五是現(xiàn)行《條例》在收費(fèi)公路信息公開以及對轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善，政策執(zhí)行中暴露出的問題需要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范。收費(fèi)公路政策在實(shí)施中由于信息公開不足，再加上實(shí)際工作存在的如收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓的不規(guī)范、對部分收費(fèi)公路管理不到位等問題，難以保障社會公眾對收費(fèi)公路運(yùn)行管理必要的知情權(quán)，造成公眾對有關(guān)政策了解不全面，甚至存在誤解，需要通過修訂條例對相關(guān)內(nèi)容加以明確和規(guī)范。
二、修訂的原則和目標(biāo)
此次修訂的理念是基于“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”，重點(diǎn)解決提升高效率服務(wù)、保障養(yǎng)護(hù)資金穩(wěn)定來源、使收費(fèi)公路政策可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范管理問題。修訂的思路是，進(jìn)一步調(diào)整和完善收費(fèi)公路的發(fā)展政策，規(guī)范公路管理，強(qiáng)化社會服務(wù)，促進(jìn)建立收費(fèi)公路長期、穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。
具體遵循了四個(gè)原則：
一是“用路者付費(fèi)”原則。通過稅收提供均等化普遍服務(wù)的非收費(fèi)公路，主要由公共財(cái)政保障建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營管理的資金需求；通過收取車輛通行費(fèi)為特定群體提供效率服務(wù)的收費(fèi)公路，未來收費(fèi)公路將基本為高速公路。
二是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控原則。完善制度設(shè)計(jì)，建立風(fēng)險(xiǎn)評估制度，提高政府收費(fèi)公路的償債能力，確保政府性債務(wù)的正常償還。
三是鼓勵社會資本投資原則。推廣政府和社會資本合作模式，通過規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價(jià)，保障合理的投資回報(bào)，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設(shè)。
四是加強(qiáng)政府監(jiān)管原則。強(qiáng)化政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，將收費(fèi)公路信息公開工作制度化、規(guī)范化，切實(shí)保障資金的合理使用以及良好的路況和服務(wù)水平。
通過修訂努力達(dá)成以下目標(biāo)：
采取“收稅”與“收費(fèi)”并行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。今后，占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路是主體，實(shí)現(xiàn)全國范圍的通達(dá)，由一般公共預(yù)算保障其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及改擴(kuò)建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，采取直接征收車輛通行費(fèi)的方式，向公眾提供可自由選擇的通行服務(wù)。
三、《條例》重點(diǎn)從以下八個(gè)方面作了修訂
(一)確立“收費(fèi)”與“收稅”長期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式。突出了收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路的不同政策，體現(xiàn)了兩個(gè)公路體系統(tǒng)籌發(fā)展的導(dǎo)向。一是從資金來源上，明確政府對非收費(fèi)公路的投入義務(wù)；明確收費(fèi)公路的多元化籌資渠道。二是從等級構(gòu)成上，明確收費(fèi)公路以高速公路為主體；三是明確政府收費(fèi)公路不得無償劃撥，除收費(fèi)公路權(quán)益外，收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易。
(二)調(diào)整兩種類型收費(fèi)公路的內(nèi)涵。一是將通過政府舉債方式建設(shè)的公路統(tǒng)一表述為政府收費(fèi)公路。未來政府管理的收費(fèi)公路建設(shè)、改擴(kuò)建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券方式籌集，用通行費(fèi)償還，納入政府性基金預(yù)算管理。二是在經(jīng)營性公路中增加了采用政府和社會資本合作模式(PPP)的內(nèi)涵，并統(tǒng)一表述為特許經(jīng)營公路。
(三)調(diào)整政府收費(fèi)公路統(tǒng)借統(tǒng)還制度。一是將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。二是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門修改為“盛自治區(qū)、直轄市人民政府”。三是將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費(fèi)公路中的高速公路”。通過以省為單位對高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，降低了政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(四)明確經(jīng)營性公路實(shí)行特許經(jīng)營制度。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神以及經(jīng)國務(wù)院同意、國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，明確經(jīng)營性公路實(shí)行特許經(jīng)營制度。一是明確采用招標(biāo)投標(biāo)等競爭方式選擇投資者；二是通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護(hù)管理、保證服務(wù)質(zhì)量、信息公開的義務(wù)，明確合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容。
(五)提高收費(fèi)公路的設(shè)置門檻。嚴(yán)格控制高速公路以外的收費(fèi)里程規(guī)模，嚴(yán)格收費(fèi)公路的設(shè)置，由原來中西部經(jīng)批準(zhǔn)二級公路可以收費(fèi)的規(guī)定，進(jìn)一步限定為新建和改建技術(shù)等級為二級以下(含二級)的公路不得收費(fèi)。并明確已經(jīng)取消收費(fèi)的二級公路升級改造為一級公路的，不得重新收費(fèi)。最終實(shí)現(xiàn)只有高速公路收費(fèi)，其他公路全部回歸公共財(cái)政承擔(dān)的目標(biāo)；此外，還提高了獨(dú)立收費(fèi)橋隧的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一提高為1000米以上。
(六)調(diào)整收費(fèi)期限。一是政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規(guī)定。二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定。三是政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)，以解決高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的問題，保證高速公路正常通行。四是對一級收費(fèi)公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費(fèi)，其剩余政府性債務(wù)經(jīng)審計(jì)后全部納入預(yù)算管理。
(七)進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓。一是明確轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)公路權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮轉(zhuǎn)讓的必要性、合理性、社會承受力、債務(wù)余額等因素，并嚴(yán)格限制。二是對政府收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓價(jià)作了規(guī)定，不得低于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估的價(jià)值？三是明確轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營公路收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)征得簽訂該特許經(jīng)營協(xié)議的交通運(yùn)輸主管部門的同意，并重新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。四是明確不得以轉(zhuǎn)讓為由提高車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)可延長不超過5年的收費(fèi)期限，轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營公路收費(fèi)權(quán)不得延長經(jīng)營期限。
(八)強(qiáng)化政府對收費(fèi)公路的監(jiān)管。一是明確政府收費(fèi)公路收支納入預(yù)算管理，加強(qiáng)政府對收費(fèi)公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管；二是通過特許經(jīng)營協(xié)議明確經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范和限制特許經(jīng)營行為，防止出現(xiàn)不合理收益或者服務(wù)質(zhì)量不到位的行為；三是明確收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)急保通、治理超限超載等義務(wù)及措施，進(jìn)一步強(qiáng)化政府及經(jīng)營者的服務(wù)職能；四是建立收費(fèi)公路信息公開制度，明確和落實(shí)收費(fèi)公路相關(guān)信息向社會公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任；五是通過高速公路實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和電子不停車收費(fèi)，減少收費(fèi)站數(shù)量，提高通行效率和服務(wù)水平。
