兼顧公平與效率推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展聚焦《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂
2015-07-22
財(cái)稅體制改革深刻影響“貸款修路”等政策
交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司司長(zhǎng)許春風(fēng)：
去年以來(lái)，國(guó)務(wù)院加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革的步伐，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，新的《預(yù)算法》等改革政策出臺(tái)，對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的“貸款修路、收費(fèi)還貸、統(tǒng)貸統(tǒng)還”等政策產(chǎn)生了深刻的影響。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是改變了交通融資平臺(tái)統(tǒng)籌融資的功能。這些文件和新的《預(yù)算法》要求，明確劃清政府與企業(yè)的界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。這就意味著，交通融資平臺(tái)直接向銀行貸款修建公路的做法已經(jīng)不符合這些新的規(guī)定和要求?！敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”也應(yīng)該改為各級(jí)政府的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。
二是明確普通公路和政府收費(fèi)公路分別納入一般債券和專項(xiàng)債券的融資渠道。文件規(guī)定，普通公路除直接由財(cái)政預(yù)算保障外，不足部分應(yīng)由地方政府發(fā)行一般債券融資，以一般預(yù)算收入償還。政府還貸公路等有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)展，除直接由財(cái)政預(yù)算保障外，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)收入進(jìn)行償還。同時(shí)，文件明確，各地政府債券的“借、用、還”要全部納入預(yù)算管理和地方人大審議的范圍，這意味著舉債主體已經(jīng)從過(guò)去的交通運(yùn)輸部門轉(zhuǎn)為政府或者政府的財(cái)政部門。這些規(guī)定都在現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》里面沒(méi)有體現(xiàn)，需要按照改革的要求進(jìn)行修改完善。
三是明確要推廣使用PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式。根據(jù)文件的精神，收費(fèi)公路如果發(fā)行政府專項(xiàng)債券有困難或者額度不夠，將采取鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式，采用PPP模式來(lái)推動(dòng)發(fā)展。政府對(duì)投資者按照約定的規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任。這也要求進(jìn)一步完善現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)制度的一些規(guī)定。
根據(jù)改革要求，結(jié)合我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展歷程以及當(dāng)前我國(guó)公路正處于加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，今后一段時(shí)間仍要堅(jiān)持“收費(fèi)”和“收稅”并行的政策，支持加快公路交通發(fā)展。今后公共財(cái)政稅收主要用于保障提供公共服務(wù)均等化的普通公路發(fā)展，收費(fèi)公路則通過(guò)直接向用路者收費(fèi)的方式來(lái)發(fā)展并提供效率服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資。因此，收費(fèi)公路政策仍需堅(jiān)持，并且應(yīng)該通過(guò)修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法規(guī)，推動(dòng)新的符合財(cái)稅體制改革要求的公路交通發(fā)展投融資機(jī)制建立。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭：
以舉債方式建設(shè)的政府收費(fèi)公路和過(guò)去的政府還貸公路在建設(shè)資金來(lái)源、收費(fèi)主體、資金使用方面有較大區(qū)別。
在建設(shè)資金來(lái)源方面，過(guò)去政府還貸公路主要依靠銀行貸款籌措建設(shè)資金，下一步以舉債方式建設(shè)的政府收費(fèi)公路依靠發(fā)行政府債券來(lái)籌集建設(shè)資金，并且政府發(fā)行的債券有規(guī)模限制。
在收費(fèi)主體方面，過(guò)去政府還貸公路主要由事業(yè)單位進(jìn)行收費(fèi)，下一步由依法設(shè)置的非營(yíng)利事業(yè)法人組織實(shí)施建設(shè)和管理。
在資金使用方面，過(guò)去政府還貸公路收費(fèi)資金主要用于歸還銀行貸款，下一步，以舉債方式建設(shè)的政府收費(fèi)公路收取的資金，主要用于歸還政府發(fā)行的債券。
兼顧公平與效率構(gòu)建“兩個(gè)公路體系”
交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太：
這次《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂是根據(jù)中央全面深化改革和全面依法治國(guó)的要求，大力推進(jìn)收費(fèi)公路發(fā)展模式、體制機(jī)制、投融資制度的改革，確保公路交通可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)提供有力的支撐。
我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，專項(xiàng)稅收和一般公共財(cái)政預(yù)算無(wú)力承擔(dān)所有公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求。堅(jiān)持和依靠收費(fèi)公路政策，仍然是公路可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，交通運(yùn)輸部提出構(gòu)建“兩個(gè)公路體系”的總體思路，就是采取收稅與收費(fèi)長(zhǎng)期并行的方式，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的體現(xiàn)基本公共服務(wù)的非收費(fèi)公路（收稅公路）體系和以高速公路為主的提供低收費(fèi)、高效率服務(wù)的收費(fèi)公路體系。
從國(guó)際上看，在稅收不足的情況下，通過(guò)收取車輛通行費(fèi)發(fā)展和維護(hù)高速公路是一種趨勢(shì)。實(shí)踐也證明，僅憑稅收來(lái)維持一個(gè)國(guó)家龐大的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是很困難的。
交通運(yùn)輸部在對(duì)高速公路的功能、特點(diǎn)和資金保障進(jìn)行充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按照“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)是合理的。在我國(guó)公路網(wǎng)中，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，采取向車輛用戶普遍征稅的方式籌資，實(shí)現(xiàn)連接城鄉(xiāng)、通達(dá)全國(guó)，保障公路的基礎(chǔ)性、均等化的基本公共服務(wù)；占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務(wù)，實(shí)行“誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”。
為了加強(qiáng)政府在滿足社會(huì)公眾基本出行需求的普通公路發(fā)展方面的責(zé)任，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見(jiàn)稿中，大幅提高了收費(fèi)公路的設(shè)置門檻，進(jìn)一步縮小了收費(fèi)公路政策的適用范圍：全面停止新增二級(jí)公路收費(fèi)項(xiàng)目；一級(jí)公路、獨(dú)立橋梁、獨(dú)立隧道項(xiàng)目維持原來(lái)的收費(fèi)期限，償債期或經(jīng)營(yíng)期滿后立即停止收費(fèi)，全部納入非收費(fèi)公路體系，剩余的政府性債務(wù)和養(yǎng)護(hù)管理資金全部由公共財(cái)政承擔(dān)。
高速公路收費(fèi)符合誰(shuí)用路誰(shuí)付費(fèi)的公平原則
國(guó)家行政學(xué)院教授王偉：
我國(guó)公路發(fā)展的稅收主要是兩種：一是車購(gòu)稅，主要用于公路建設(shè)；二是成品油消費(fèi)稅，主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)。由稅務(wù)部門來(lái)征收的成品油消費(fèi)稅并非全部都用于普通公路養(yǎng)護(hù)，很大一部分是用于航道養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展以及農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁船柴油補(bǔ)助。所以，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還等所需資金，要通過(guò)收取車輛通行費(fèi)予以保證。車購(gòu)稅、成品油消費(fèi)稅和車輛通行費(fèi)的支出范圍和用途不同，不存在重復(fù)收費(fèi)的問(wèn)題。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)公路建設(shè)支出是13692億元，車購(gòu)稅只有2234億元，一般稅也只有1071億元，因此整個(gè)公路建設(shè)稅收的缺口高達(dá)10387億元，缺口占比高達(dá)75.9%，這一缺口只能通過(guò)銀行貸款或吸引社會(huì)資本投資解決。此外，非收費(fèi)的普通公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用每年需要2800億元，而成品油消費(fèi)稅實(shí)際投入只有1443億元，普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口也高達(dá)1357億元，缺口占比48.5%。
世界上任何國(guó)家都沒(méi)有真正意義上的免費(fèi)公路。雖然公路是公共產(chǎn)品，但是其發(fā)展資金來(lái)源不是收稅就是收費(fèi)。收稅和收費(fèi)是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，取消收費(fèi)就需要大幅度地增加收稅。
美國(guó)為什么收費(fèi)公路少呢？整個(gè)高速公路網(wǎng)建設(shè)時(shí)聯(lián)邦政府投資90%、地方政府投資10%。2010年，包括燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅在內(nèi)的專項(xiàng)稅高達(dá)2114億美元，全部用于路網(wǎng)的維護(hù)和改善，而當(dāng)年公路支出是2043億美元，稅收是有富余的，所以美國(guó)收費(fèi)公路少。近年來(lái)，美國(guó)的情況也發(fā)生了變化。隨著路網(wǎng)老化，大量早期公路、橋梁出現(xiàn)了問(wèn)題，需要維修、重修。每年2000多億美元的專項(xiàng)稅已經(jīng)不足以支撐公路發(fā)展，美國(guó)將增加收費(fèi)公路作為方法之一。
為了解決稅收不足的問(wèn)題，有的發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型。以德國(guó)為例，2003年，德國(guó)的高速公路開(kāi)始對(duì)12噸以上的貨車征收通行費(fèi)，2012年又把征收的范圍從高速公路擴(kuò)大到四車道的普通聯(lián)邦公路，明年將開(kāi)始對(duì)小客車征收高速公路通行費(fèi)。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，實(shí)際上是一個(gè)選擇題，也就是在收費(fèi)和收稅之間怎樣選擇，才更加合理、更加公正。2009年，日本試圖推行高速公路免費(fèi)，在向社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)，民意調(diào)查中反對(duì)高速公路免費(fèi)的人高達(dá)68.1%，支持高速公路免費(fèi)的人只有26.1%。反對(duì)者認(rèn)為，如果停止高速公路收費(fèi)，全部改由稅收承擔(dān)，那些沒(méi)走高速公路的人，要為走高速公路的人付費(fèi)。最終，高速公路免費(fèi)方案被否決。
這次對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)是符合“誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”和“不用路、不付費(fèi)、不負(fù)擔(dān)”的公平原則，不僅能夠有效化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為高速公路提供穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)發(fā)展資金，同時(shí)還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到改善。
加強(qiáng)監(jiān)管保障用路者享受高水平服務(wù)
交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東：
前段時(shí)間，交通運(yùn)輸部向社會(huì)公布了《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。我國(guó)目前收費(fèi)公路中約66%是高速公路。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）明確，今后收費(fèi)公路的發(fā)展方向是以高速公路為主，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平的通行服務(wù)。征求意見(jiàn)稿在養(yǎng)護(hù)管理、通行效率、服務(wù)質(zhì)量、信息公開(kāi)、應(yīng)急處置方面作出具體規(guī)定，回應(yīng)社會(huì)的關(guān)注和要求。
在養(yǎng)護(hù)管理方面，征求意見(jiàn)稿明確要求，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者要按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、信息服務(wù)、安全防護(hù)和交通標(biāo)志、標(biāo)線建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)，使收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)。針對(duì)一些地方的收費(fèi)公路存在養(yǎng)護(hù)不到位的問(wèn)題，征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的，首先由交通運(yùn)輸主管部門責(zé)令其改正，拒不改正的可以要求其停止收費(fèi)，如果停止收費(fèi)30日后還不履行義務(wù)，可以由主管部門指定單位代理養(yǎng)護(hù)，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的后果還是由其承擔(dān)，如果拒不執(zhí)行可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
在通行效率方面，征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定收費(fèi)道口的設(shè)置和開(kāi)放應(yīng)符合車輛快速通行的需要。不僅僅要求建的過(guò)程中道口數(shù)量滿足需要，更重要的是要跟通行相匹配，比如有10個(gè)道口，如果車流量大需要全部開(kāi)放，就不能只開(kāi)放三四個(gè)道口。同時(shí)也明確規(guī)定“利用新技術(shù)推行不停車收費(fèi)，逐漸減少人工收費(fèi)方式”，從而實(shí)現(xiàn)“提高通行效率和服務(wù)水平”的目的。
在服務(wù)質(zhì)量方面，征求意見(jiàn)稿一方面要求保障快速、便捷的通行，另一方面對(duì)通行的輔助服務(wù)作出新要求。以收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)的管理為例，對(duì)收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)的停車嘗公共衛(wèi)生間、餐廳、便利店如何提供良好的服務(wù)以及對(duì)公路出行信息播報(bào)服務(wù)均提出新要求，從而為車輛和駕乘人員提供安全、便捷、文明的服務(wù)。
在信息公開(kāi)方面，征求意見(jiàn)稿增設(shè)了“收費(fèi)公路信息公開(kāi)”章節(jié)，著重從收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者以及省級(jí)政府兩個(gè)角度規(guī)定了公開(kāi)收費(fèi)公路有關(guān)信息的義務(wù)。信息公開(kāi)，是為了保障公路使用者乃至全社會(huì)公眾對(duì)收費(fèi)公路相關(guān)信息的知情權(quán)，使社會(huì)公眾特別是公路使用者更好地履行監(jiān)督權(quán)。為了確保公開(kāi)信息真實(shí)可信，征求意見(jiàn)稿同時(shí)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)收費(fèi)公路的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)瞞報(bào)虛報(bào)通行費(fèi)收支和債務(wù)情況等違法違規(guī)行為，依法進(jìn)行查處。
在應(yīng)急處置方面，征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定，在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及應(yīng)急預(yù)案的要求，配合政府有關(guān)部門做好應(yīng)急救援、處置以及通行保障等相關(guān)工作。
高速路網(wǎng)穩(wěn)定后債務(wù)壓力將逐步減輕
交通運(yùn)輸部綜合規(guī)劃司副司長(zhǎng)任錦雄：
我國(guó)高速公路在科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)下有序建設(shè)，有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。上世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家先后制定了《國(guó)道主干線系統(tǒng)布局規(guī)劃》、《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》等，確保高速公路有序建設(shè)。在實(shí)施過(guò)程中，交通運(yùn)輸部加快建設(shè)步伐，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行、有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)作出重要貢獻(xiàn)，多年來(lái)的交通運(yùn)輸緊張狀況也得到顯著緩解。
當(dāng)前我國(guó)高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關(guān)鍵時(shí)期。高速公路具有鮮明的網(wǎng)絡(luò)性特征，只有聯(lián)通成網(wǎng)才能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。截至2014年年底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的13.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)僅完成8.7萬(wàn)公里，一些大通道還沒(méi)有完全貫通，下一步需要重點(diǎn)推進(jìn)；一些早期建成通車的國(guó)家高速公路頻繁出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，亟待擴(kuò)容改造。初步統(tǒng)計(jì)，“十三五”期需要擴(kuò)容改造的高速公路里程達(dá)6400公里。從我國(guó)高速公路發(fā)展的需求看，預(yù)計(jì)還有10年左右的集中建設(shè)期。待國(guó)家公路網(wǎng)全部建成后，我國(guó)高速公路發(fā)展將基本穩(wěn)定。
在高速公路建成通車初期，部分路段交通量較孝財(cái)務(wù)效益不理想是正常的，這主要是因?yàn)楦咚俟返念A(yù)測(cè)適應(yīng)年限是20年。隨著高速公路逐步成網(wǎng)、趨于穩(wěn)定，高速公路的債務(wù)壓力將逐步減輕。
