收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修訂稿公布：高速公路收費(fèi)無(wú)限期？
2015-07-22
核心摘要
此次條例修訂之后的亮點(diǎn)是收費(fèi)公路收費(fèi)時(shí)限延長(zhǎng)，收費(fèi)的范圍從還清債務(wù)擴(kuò)大到養(yǎng)護(hù)和管理階段，這一點(diǎn)其實(shí)是可以理解的，因?yàn)楝F(xiàn)在公路債務(wù)越滾越大，而每年公路的收入不敷支出，如果不延長(zhǎng)收費(fèi)期限并增加養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)，則公路債將繼續(xù)擴(kuò)大，而其最終償還將由全體民眾負(fù)擔(dān)。
本報(bào)記者孫春芳北京報(bào)道
“收費(fèi)公路延長(zhǎng)收費(fèi)年限，最終是能增加民眾福祉的?！眹?guó)家行政學(xué)院教授王偉于7月21日交通運(yùn)輸部召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上解讀《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）修訂稿時(shí)作如是表示。
《條例》修訂稿對(duì)于高速公路收費(fèi)期限的規(guī)定包括，政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。
而高速公路在政府性債務(wù)償清以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后，可實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)以解決高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的問(wèn)題。
高速公路實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)
王偉援引日本的例子稱(chēng)，2005年，日本出臺(tái)了一部名為《日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》的法律，對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行了改革。專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)機(jī)構(gòu)，繼承擁有了道路公團(tuán)建成的所有高速公路網(wǎng)的資產(chǎn)，是代表國(guó)家來(lái)掌握，同時(shí)也承擔(dān)了所有債務(wù)償還的責(zé)任。這個(gè)法律設(shè)定的目標(biāo)是在2050年完成還款任務(wù)，如果滿(mǎn)打滿(mǎn)算，實(shí)際上從1952年就開(kāi)始建設(shè)，到2050年是98年的收費(fèi)期。
事實(shí)上，此次條例修訂稿正是在一部分收費(fèi)公路收費(fèi)大限即將來(lái)臨而其債務(wù)尚未還清的尷尬局勢(shì)下出臺(tái)的。
王偉稱(chēng)，山東省境內(nèi)一些高速公路就遇上了上述問(wèn)題。
為此，去年年底，山東省政府同意對(duì)2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》施行前山東省通車(chē)及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)收費(fèi)。
《條例》修訂稿對(duì)于高速公路收費(fèi)期限的規(guī)定包括，政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。
其中，《條例》修訂稿調(diào)整了政府收費(fèi)公路統(tǒng)借統(tǒng)還制度。將“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級(jí)交通主管部門(mén)修改為“盛自治區(qū)、直轄市人民政府”。
其次，特許經(jīng)營(yíng)公路的經(jīng)營(yíng)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營(yíng)期限一般不得超過(guò)30年，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路，可以約定超過(guò)30年的特許經(jīng)營(yíng)期限。
而政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿(mǎn)足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)，以解決高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的問(wèn)題，保證高速公路正常通行。
另外，對(duì)一級(jí)收費(fèi)公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營(yíng)期限。
用路者付費(fèi)差別化負(fù)擔(dān)
對(duì)于高速公路以外的其他收費(fèi)公路，《條例》修訂版則規(guī)定收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，但是國(guó)家確定的中西部省區(qū)市最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。
特許經(jīng)營(yíng)公路中的一級(jí)公路和獨(dú)立橋梁、隧道的經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，但是國(guó)家確定的中西部省區(qū)市最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。
收費(fèi)的一級(jí)公路、二級(jí)公路、獨(dú)立橋梁、獨(dú)立隧道等在償債期限或者經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后必須終止收費(fèi)，其剩余政府債務(wù)經(jīng)審計(jì)后全部納入預(yù)算管理。
交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東表示，從國(guó)際和國(guó)內(nèi)公路交通網(wǎng)發(fā)展實(shí)踐看，收費(fèi)與收稅制度的選擇，主要是兼顧公平與效率的選擇。
其中，普通公路由政府以收稅方式籌集建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金，對(duì)社會(huì)公眾提供均等化的公共普遍服務(wù)；收費(fèi)公路則由于以對(duì)特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費(fèi)的方式，其建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金主要由用路者負(fù)擔(dān)，解決稅負(fù)不公平問(wèn)題。
發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰表示，此次條例修訂之后的亮點(diǎn)是收費(fèi)公路收費(fèi)時(shí)限延長(zhǎng)，收費(fèi)的范圍從還清債務(wù)擴(kuò)大到養(yǎng)護(hù)和管理階段，這一點(diǎn)其實(shí)是可以理解的，因?yàn)楝F(xiàn)在公路債務(wù)越滾越大，而每年公路的收入不敷支出，如果不延長(zhǎng)收費(fèi)期限并增加養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)，則公路債將繼續(xù)擴(kuò)大，而其最終償還將由全體民眾負(fù)擔(dān)。
2014年12月23日，交通運(yùn)輸部公布的《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年全國(guó)收費(fèi)公路虧損661億元，自2011年至2013年，收費(fèi)公路的負(fù)債額度持續(xù)增加。
董焰表示，收費(fèi)公路收費(fèi)政策變化后，最重要的一點(diǎn)是公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)的籌資、支出，收費(fèi)公路的收費(fèi)賬目都必須向社會(huì)公開(kāi)，接受其監(jiān)督。條例修訂稿在這方面應(yīng)該有更加細(xì)化的規(guī)定，或者今后出臺(tái)這方面的細(xì)化的單行規(guī)則。
條例修訂稿規(guī)定，所有收費(fèi)公路的投資債務(wù)、通行費(fèi)收支等信息定期公開(kāi)，全面接受社會(huì)公眾監(jiān)督。
除收費(fèi)政策調(diào)整外，此次條例修訂的另一核心要點(diǎn)是公路建設(shè)的籌資方式發(fā)生革命性變化。交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司司長(zhǎng)許春風(fēng)表示，新的條例規(guī)定，像普通公路（包括非收費(fèi)公路或者農(nóng)村公路）等，這些沒(méi)有收益的公益性事業(yè)的發(fā)展，除直接由財(cái)政預(yù)算保障外，不足部分應(yīng)由地方政府發(fā)行一般債券融資，以一般預(yù)算收入償還。像政府還貸路這種有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，除直接由財(cái)政預(yù)算保障之外，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)收入進(jìn)行償還。
同時(shí)，文件明確各地政府債券的“借、用、還”要全部納入預(yù)算管理和地方人大審議的范圍，這些規(guī)定意味著舉債主體已經(jīng)從過(guò)去的交通運(yùn)輸部門(mén)轉(zhuǎn)到了政府的部門(mén)或者政府的財(cái)政部門(mén)。
