民航潛規(guī)則：空中交通管制權(quán)也被用來(lái)交易
2015-07-24
在案件查辦人員準(zhǔn)備逮捕龐漢章的前一天，企圖外逃的他已經(jīng)用中國(guó)居民身份證購(gòu)買了從北京去往東北某地的機(jī)票。第二天，為了掩人耳目，龐漢章特意以香港回鄉(xiāng)證辦理登機(jī)手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃過辦案人員的眼睛，就在飛機(jī)即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機(jī)場(chǎng)一架航班上將其逮捕，并從他那個(gè)舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾……
龐漢章是湛江日美航空代理服務(wù)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“湛江日美”)的總經(jīng)理。該公司是一家從事機(jī)票包銷和合作經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)。
2009年11月底，民航華北地區(qū)管理局原局長(zhǎng)、黨委書記黃登科被免職并接受調(diào)查。由此開始，一系列關(guān)于民航的腐敗黑幕被揭開。最近的一起案例是，民航空管局局長(zhǎng)助理劉德華涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。
而這一切，都源于民航特殊的“兩包一合”業(yè)務(wù)。
2009年，審計(jì)署廣州特派辦在對(duì)中國(guó)南方航空集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱“南航集團(tuán)”)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)南航集團(tuán)經(jīng)營(yíng)著一項(xiàng)特殊的“兩包一合”業(yè)務(wù)，并由此揭開了民航包機(jī)(銷)業(yè)務(wù)存在的“潛規(guī)則”。
權(quán)力之手隱隱出現(xiàn)
盡管飛機(jī)已經(jīng)成為最普遍的交通工具之一，不過對(duì)許多人來(lái)說，航空系統(tǒng)還是很神秘的。比如，即便常坐飛機(jī)的旅客也很少知道，在廣袤的天空下，飛機(jī)的航行路線、起飛和降落時(shí)刻都是緊缺的資源，掌握資源的部門就擁有權(quán)力，這些權(quán)力曾經(jīng)被用來(lái)買賣交易。
更令人吃驚的是，在這類交易里，大型國(guó)有航空企業(yè)的能量和資源竟然拼不過一家小小的民營(yíng)公司。
2009年4月，審計(jì)組進(jìn)駐南航集團(tuán)。
在對(duì)南航集團(tuán)的業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)，有一類特殊業(yè)務(wù)叫做“兩包一合”，即包機(jī)、包銷和合作經(jīng)營(yíng)。這一類業(yè)務(wù)中，包機(jī)是指特定群體在經(jīng)過相關(guān)單位批準(zhǔn)并經(jīng)雙方簽訂合同后，由航空公司按約定的航線、時(shí)刻、機(jī)型等為特定群體執(zhí)行的航班；包銷是指航空公司把航班按照議定價(jià)格承包給包銷單位；合作經(jīng)營(yíng)是指航空公司得到合作單位在航線航權(quán)、時(shí)刻上的保護(hù)而在特定航線上與合作單位共同經(jīng)營(yíng)。這三種業(yè)務(wù)中，包銷和合作經(jīng)營(yíng)都引入了中間機(jī)構(gòu)或經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。
公共資源分配使用環(huán)節(jié)存在中介組織，容易引發(fā)利益輸送問題。這一直是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)組一方面分析包銷或合作經(jīng)營(yíng)中的定價(jià)機(jī)制，另一方面查閱大量行業(yè)管理規(guī)范和制度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京、廣州等繁忙機(jī)場(chǎng)客源充足的高峰時(shí)刻可以給航空公司帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)效益，繁忙機(jī)場(chǎng)的高峰時(shí)刻成為航空公司競(jìng)相爭(zhēng)取的稀缺資源。誰(shuí)獲得了這種資源，誰(shuí)就抓住了民航市場(chǎng)的盈利之道。
在約談相關(guān)人員、翻閱了航空公司大量管理資料后，審計(jì)人員的第一感覺就是這家國(guó)有大型航空企業(yè)在“兩包一合”業(yè)務(wù)中似有隱情，有些做法像是不得已而為之，能隱約感到背后似有權(quán)力之手在操縱。審計(jì)組進(jìn)一步抽查“兩包一合”的主要業(yè)務(wù)后，湛江日美進(jìn)入審計(jì)視野，該公司2005年至2008年通過包銷和合作經(jīng)營(yíng)獲得收益約1.9億元。“湛江日美是南航‘兩包一合’業(yè)務(wù)最大的合作商，同時(shí)也有合作經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)往來(lái)。所以，審計(jì)組把它作為延伸審計(jì)的重點(diǎn)?！睂徲?jì)人員王威(化名)告訴記者。
三四名員工的小公司“一本萬(wàn)利”
確定了審計(jì)重點(diǎn)后，審計(jì)組清理了南航集團(tuán)與湛江日美的各類合同。2005年至2008年，南航集團(tuán)與湛江日美共簽訂了50多份包銷或合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議。包銷的航班由湛江日美負(fù)責(zé)與相關(guān)航線涉及的主管單位協(xié)調(diào)并承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)調(diào)費(fèi)用。其中，2007年至2008年南航集團(tuán)與湛江日美在北京往返武漢、北京往返深圳等24條航線上簽訂了合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并按照3%的比例向湛江日美支付合作經(jīng)營(yíng)費(fèi)。僅這兩年，湛江日美因此取得的收入就超過了1.5億元。
職業(yè)直覺讓王威感到合同里有許多蹊蹺之處，湛江日美不需要投資建設(shè)航空機(jī)隊(duì)、不需要廣告營(yíng)銷就能獲得巨大的業(yè)務(wù)收益，而且不僅能幫助南航集團(tuán)爭(zhēng)取到北京的一些緊缺航線和時(shí)刻資源，還能限制其他航空公司進(jìn)來(lái)、保證南航集團(tuán)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。“這家企業(yè)好大能量！僅僅做一個(gè)協(xié)調(diào)，沒有其他成本，就能拿到3%的分成收入，簡(jiǎn)直是一本萬(wàn)利。”種種疑惑使得王威和同事們決定到湛江日美去看看。
王威和同事在湛江的一個(gè)住宅小區(qū)找到了湛江日美的辦公室?！稗k公室很小，大概有三四名員工，順帶賣機(jī)票?！蓖跬嬖V記者，“員工說，老板很少在湛江，基本都在北京?！?br />
9000多萬(wàn)元現(xiàn)金去向不明
龐漢章曾是湛江首富，上世紀(jì)90年代起開始涉足航空業(yè)務(wù)。1993年，他成立了湛江日美，最初做機(jī)票代理，后來(lái)逐漸以經(jīng)營(yíng)包機(jī)合作業(yè)務(wù)為主。
打開湛江日美的賬冊(cè)，王威和同事大吃一驚——湛江日美賬戶1.9億元的收入，除了日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用以外，有4000多萬(wàn)元轉(zhuǎn)到北京的一家航空商務(wù)酒店(以下簡(jiǎn)稱“A酒店”)，剩余9000多萬(wàn)元資金幾乎全部由龐漢章通過借據(jù)、以現(xiàn)金形式從湛江和北京兩地提走，去向不明。
王威找到龐漢章。這是一個(gè)身材不高、敦實(shí)的中年人，隨身拎著一個(gè)已經(jīng)顯舊的大號(hào)牛皮公文包，他似乎早有準(zhǔn)備，“現(xiàn)金確實(shí)都是我用了。這幾年，我喜歡打牌，輸?shù)袅撕芏?，現(xiàn)在想來(lái)都后悔?！笨粗嫕h章看似沮喪，又難掩眼中的得意，王威感覺他在撒謊。
審計(jì)組調(diào)閱了該公司的資金流水，發(fā)現(xiàn)不少資金是從公司的賬戶取出現(xiàn)金后立即又存入個(gè)人賬戶，或者從公司賬戶直接轉(zhuǎn)賬到個(gè)人賬戶。他們進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些個(gè)人竟是湛江日美的職員，從轉(zhuǎn)入資金量看，不可能是職員的正常工資收入。跟蹤發(fā)現(xiàn)，這些資金最終被轉(zhuǎn)移到北京，有2000多萬(wàn)元購(gòu)買了十幾輛車和三四處房產(chǎn)。這些資產(chǎn)全部都掛在龐漢章名下，似乎并無(wú)異常。
女出納交來(lái)的EXECL文檔剛剛被編輯過
正當(dāng)調(diào)查陷入僵局時(shí)，王威突然想起來(lái)，湛江日美還向A酒店轉(zhuǎn)入大量資金，而在龐漢章的名片上也同時(shí)印著湛江日美和A酒店兩家單位。調(diào)查隨即轉(zhuǎn)向北京。
在北京，王威和同事們發(fā)現(xiàn)，A酒店就在民航華北管理局辦公區(qū)，其資產(chǎn)屬于該管理局。龐漢章不僅承包了這家酒店，還承包了華北管理局的食堂。A酒店與民航華北管理局的經(jīng)濟(jì)往來(lái)明顯超出了正常的承包關(guān)系：2005年～2008年，該酒店無(wú)償為華北管理局提供機(jī)關(guān)食堂、康體中心、保安保潔等各種后勤服務(wù)。除470萬(wàn)元機(jī)關(guān)食堂費(fèi)用外，上述其他費(fèi)用均直接計(jì)入酒店經(jīng)營(yíng)成本中。截至2008年年底，該酒店累計(jì)虧損5000多萬(wàn)元，貼補(bǔ)酒店巨額虧損的資金就來(lái)自湛江日美包銷和合作經(jīng)營(yíng)航線所得的收益。
龐漢章不惜賠本承包經(jīng)營(yíng)A酒店絕非尋常之舉?！翱吹教潛p，我們就基本判斷這里面有利益輸送，可是民航華北管理局接受承包單位經(jīng)費(fèi)貼補(bǔ)頂多是個(gè)嚴(yán)重違規(guī)問題，且從賬面上很難界定經(jīng)營(yíng)虧損中貼補(bǔ)了多少?！睂徲?jì)組再次陷入困局。
怎么辦？王威和同事再次細(xì)細(xì)地查閱各類憑證，試圖尋找出蛛絲馬跡。從龐漢章在北京提現(xiàn)的時(shí)間看，幾乎每一筆資金都是剛剛到賬就會(huì)馬上被提走，多則幾十萬(wàn)元，少則幾萬(wàn)元，甚至從銀行ATM機(jī)兩三千元的提現(xiàn)幾次，直至提現(xiàn)總額達(dá)到2萬(wàn)元的限額，算計(jì)得很精準(zhǔn)。王威有些好奇，這么頻繁的大額提現(xiàn)，出納是怎么完成的，又是怎樣搬來(lái)搬去的。他向A酒店的女出納請(qǐng)教。女出納木然地說，每當(dāng)錢要到賬，老板就讓她去等著，她就和司機(jī)帶一個(gè)大包去了。沒問出有價(jià)值的東西，王威請(qǐng)女出納把現(xiàn)金日記賬拿來(lái)，女出納過了好一會(huì)兒才拷來(lái)一個(gè)EXECL文件。打開一看，跟女出納描述的一樣簡(jiǎn)單無(wú)誤?？勺屑?xì)一查，這個(gè)EXECL文檔剛剛被編輯過！王威冒出一個(gè)疑問：真賬在哪里？
第二天早上，王威笑盈盈地和女出納一起用特殊軟件把她昨天刪除的電子賬冊(cè)找了回來(lái)。“找不到這些文件，你將來(lái)說得清楚嗎？”女出納面如土色地看著重新找回的現(xiàn)金賬。從這里看到，A酒店交給華北管理局機(jī)關(guān)服務(wù)中心財(cái)務(wù)科長(zhǎng)191萬(wàn)元現(xiàn)金，據(jù)說是報(bào)銷招待費(fèi)和發(fā)放局機(jī)關(guān)職工交通費(fèi)等。資金終于有了明確流向！單位受賄的一撇劃出來(lái)了。
那天，恍恍惚惚的年輕女出納把手機(jī)落在了出租車上……
“你們敢讓審計(jì)署來(lái)查我們，我就敢讓南航集團(tuán)的飛機(jī)都飛不起來(lái)”
隨后，審計(jì)組開始調(diào)查華北管理局航班時(shí)刻，尤其是航班時(shí)刻調(diào)整的審批過程。然而，審計(jì)組剛剛開始了解情況，南航集團(tuán)一位知情人就給王威打來(lái)電話，請(qǐng)他們不要再查了，說華北管理局的航班時(shí)刻管理員劉育開(化名)警告南航集團(tuán)：“你們敢讓審計(jì)署來(lái)查我們，我就敢讓你們南航集團(tuán)的飛機(jī)都飛不起來(lái)１
“何許人也？氣焰如此囂張１放下電話，王威感到很氣憤。與此同時(shí)，華北管理局一名部門負(fù)責(zé)人也一反常態(tài)，厲聲指責(zé)審計(jì)組沒有權(quán)力審計(jì)民航華北管理局的時(shí)刻審批業(yè)務(wù)。
對(duì)方越是焦躁不耐煩，王威和同事們反而越平靜，因?yàn)樗麄冎?，這是對(duì)方心虛的表現(xiàn)。審計(jì)人員認(rèn)真梳理航班時(shí)刻的管理流程，內(nèi)查外調(diào)了解到，從2004年10月起，時(shí)任華北管理局局長(zhǎng)的黃登科就授權(quán)華北空管局運(yùn)行管理中心的航班時(shí)刻管理員劉育開既審核航空公司的航班時(shí)刻調(diào)整申請(qǐng)，又直接簽批時(shí)刻調(diào)整批復(fù)；直至2006年7月，民航空管總局某局長(zhǎng)明確表示由劉育開簽批時(shí)刻批復(fù)不合適，才改由運(yùn)行管理中心主任簽批。2007年7月，黃登科將劉育開借調(diào)到華北管理局，口頭授權(quán)其繼續(xù)獨(dú)自審核和簽批時(shí)刻批復(fù)。在這種管理不透明、權(quán)力缺乏制衡的狀況下，南航集團(tuán)通過正常途徑很難拿到北京航班的高峰時(shí)刻，只能求助于有“特殊航權(quán)背景”的龐漢章。
通過比對(duì)幾百?gòu)堅(jiān)紗螕?jù)，這個(gè)隱藏在民航空域資源管理多年的“潛規(guī)則”被揭開：民航華北管理局給南航集團(tuán)增加北京航班時(shí)刻或?qū)⒁恍┑头鍟r(shí)刻調(diào)整為高峰時(shí)刻，湛江日美即與南航集團(tuán)簽訂合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，從中獲得3%的收入分成。如在湛江日美幫助下，華北管理局2008年4月10日批準(zhǔn)南航集團(tuán)新增北京與太原往返的航班，南航集團(tuán)隨即簽訂協(xié)議將4月16日至5月9日航班收入的3%“獎(jiǎng)勵(lì)”給湛江日美，劉育開則將此協(xié)議期間該航班北京始發(fā)時(shí)刻由早7點(diǎn)調(diào)整到下午5點(diǎn)多。又如南航集團(tuán)北京(經(jīng)武漢)至海口的航班，其北京始發(fā)固定時(shí)刻原為客源較少的早上7、8點(diǎn)，自2007年3月25日湛江日美與南航集團(tuán)簽訂合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，劉育開等人便將其調(diào)整到客源充足的下午1點(diǎn)、5點(diǎn)或6點(diǎn)等時(shí)刻。投桃報(bào)李，龐漢章則為華北管理局提供細(xì)致周到全方位的后勤服務(wù)，似成為華北管理局的“第二機(jī)關(guān)服務(wù)中心”。
至此，華北管理局利用職權(quán)幫助湛江日美謀利，涉嫌單位受賄的事實(shí)基本水落石出！
企圖外逃的龐漢章隨身公文包里有一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾
“犯罪線索具體，頭也冒出來(lái)了”，審計(jì)組在不驚動(dòng)對(duì)方的情況下，繼續(xù)追查龐漢章及相關(guān)民營(yíng)企業(yè)是否向黃登科個(gè)人輸送利益。
功夫不負(fù)有心人，經(jīng)過十來(lái)天的追蹤、分析，審計(jì)人員終于發(fā)現(xiàn)，同在A酒店租住辦公室的民營(yíng)企業(yè)北京聯(lián)洲航空服務(wù)公司(實(shí)際控制人魏景波，在俄羅斯經(jīng)營(yíng)貨運(yùn)包機(jī)業(yè)務(wù))為黃登科的妻子和兒子各購(gòu)買一輛汽車，價(jià)值合計(jì)40多萬(wàn)元。
2009年11月底，黃登科接受組織調(diào)查。
龐漢章企圖外逃。頭天晚上，他以中國(guó)居民身份證購(gòu)買了從北京去東北某地的機(jī)票，第二天卻以香港回鄉(xiāng)證辦理登機(jī)手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃避辦案人員的眼睛，就在飛機(jī)即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機(jī)場(chǎng)航班上將其逮捕。從他那個(gè)舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾……
經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門最終查證，黃登科利用首都機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻審批權(quán)收受賄賂370萬(wàn)元，民航華北管理局單位受賄1700多萬(wàn)元、設(shè)立“小金庫(kù)”近1400萬(wàn)元，4家航空企業(yè)單位行賄，龐漢章、魏景波個(gè)人行賄。從龐漢章、魏景波案還牽出南航集團(tuán)多名高管和民航管理機(jī)關(guān)多名工作人員收受賄賂等問題。
2010年年底，河北省故城縣人民法院以單位受賄罪、受賄罪判處黃登科有期徒刑13年。
審計(jì)署進(jìn)一步挖掘上述行業(yè)性商業(yè)賄賂的體制機(jī)制根源。有關(guān)人士指出，問題的關(guān)鍵是民航空域資源分配管理不公開不透明：一是空域資源有效配置的機(jī)制尚未建立，二是空管系統(tǒng)企事業(yè)關(guān)系未理順，三是管制指揮、航班時(shí)刻調(diào)整等民航空中交通管制權(quán)缺乏有效制衡。
民航局積極落實(shí)審計(jì)建議，把進(jìn)一步做好航權(quán)、航班和時(shí)刻管理工作作為民航局行政改革的主要內(nèi)容，重點(diǎn)推進(jìn)“著力解決行政審批權(quán)力過于集中，少數(shù)人把控”等六個(gè)方面的工作，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》，制定了《民航航班時(shí)刻管理辦法》等規(guī)章制度。
