中國高速公路憑啥永久收費？
2015-07-24
日前，交通部公開提出，原設(shè)定為最多收費15-30年的收費高速公路，現(xiàn)不再規(guī)定具體收費期限，各公路還清債務后，也將繼續(xù)長期收取養(yǎng)護費用。以“虧損”為由頭，交通部此舉是否意在將高速公路變成“永久提款機”？收費合理性和透明度如何保證？
7月21日，交通運輸部公布《收費公路管理條例》修訂稿，面向社會征求意見。修訂稿確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負擔”。這意味著高速公路收費將“無限期”存在，萬眾期待的“免費午餐”成為泡影。
7月21日，交通部宣布，將對中國高速公路實行長期收費。
高速收費為何從有限到無限？
和現(xiàn)行的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）相比，修訂稿最引人注目的，在于對收費年限契約的重置。
據(jù)修訂稿，高速公路的收費年限，將由限行《條例》規(guī)定的“政府還貸公路不超過15年（中西部不超過20年）、經(jīng)營性公路不超過25年（中西部不超過30年）”，直接變更為“不再規(guī)定具體的收費期限”，特許經(jīng)營高速公路“一般不超過”30年、投資規(guī)模較大的高速公路“可以約定”超過30年。更重要的是，到期后，從現(xiàn)行的“收費期滿后，必須終止收費”，變更為“繼續(xù)實行養(yǎng)護管理收費”。
現(xiàn)行《條例》是2004年由交通部發(fā)布的，至今11年間，到底發(fā)生了怎樣的變化，令交通部推翻原有“有限收費”模式，試圖轉(zhuǎn)為“無限收費”呢？
據(jù)交通部表示，主要原因是中國高速公路運營長期虧損。虧損有多嚴重呢？2014年《條例》滿10周歲、陸續(xù)有高速公路臨近收費期限時，交通部突然公布2013年全國高速公路賬單：2013年虧損661億元——相當于千千萬萬高速公路從業(yè)者，辛辛苦苦干了了365天，平均每天虧了1.8億。
值得玩味的是，交通部此前從未有過公布全國高速公路財務狀況的習慣，據(jù)《中國經(jīng)營報》報道，一位接近交通部的人士表示，當時公開虧損數(shù)據(jù)，“也是為了試探市場反應，并為延長收費造聲勢?！?br />
而根據(jù)今年6月30日公布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2014年的虧損額更是嚴重，翻了2.4倍達到1571.1億元。中新網(wǎng)記者還梳理發(fā)現(xiàn)，除西藏、海南兩地沒有收費公路外，其他29個省區(qū)市中，25省收費公路出現(xiàn)不同程度虧損，僅安徽、廣東、浙江、上海四地出現(xiàn)盈余。
反對意見中，高速公路的公共屬性，連同車購稅及燃油稅的重復收取成為爭議焦點。
將淪為重復收費的“永久提款機”？
面對無限期收費，各方反應不一，有人肯定其“經(jīng)濟杠桿”調(diào)節(jié)分流的合理性，有人卻質(zhì)疑高速公路將變成毫無誠信和契約意識的“永久提款機”，更多人則不解，公路作為一種公共資源，政府公共財政理應為其買單，從車主的角度來看，既然買車時交了車輛購置稅，加油時又交了成品油消費稅，為什么用路還要再交通行費？
在交通部的發(fā)布會上，國家行政學院教授王偉對此回應，車購稅主要用于公路建設(shè)，成品油消費稅主要用于非收費普通公路養(yǎng)護，且后者并非全部用于公路養(yǎng)護，其中很大一部分還要分給航道養(yǎng)護、運輸管理、環(huán)保和新能源發(fā)展，甚至農(nóng)業(yè)機械和漁船的柴油補助。
“在這種情況下，收費公路自身的養(yǎng)護、債務償還，就需要通過車輛通行費予以保證。三者的支出范圍和用途是不一樣的，因此并不存在重復收費?！蓖鮽ケ硎?，普通公路養(yǎng)護成本還存在千億元缺口。“世界銀行曾經(jīng)有一個估算，如果中國公路全部由收稅來進行養(yǎng)護，油價要增加3倍以上?！?br />
《人民日報》則撰文表示，收費公路政策之所以掀起輿論風波，與公眾存在的兩種“觀念誤區(qū)”不無相關(guān)。其一，高速公路姓“公”，不該收費；其二，高速公路在債務到期后，不管是否還清都該停止收費。為什么是“誤區(qū)”？其實，“天下沒有免費的午餐”，即使在國外收費政策也漸成共識，不收費即收稅，這不是一道“收”與“不收”的是非題，而是“收稅”或“收費”的選擇題。
“在我國公路網(wǎng)中，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，開展基本公共服務；3%左右的收費公路是補充，向公眾提供自由選擇的高效率、高水平通行，誰用路、誰受益、誰付費?！苯煌ㄟ\輸部公路局副局長王太表示，交通部通過充分調(diào)查、研究、論證后認為，高速公路實行長期收費是合理的。
百姓更期待的是，在巨額、無限期收費背后，主管部門交出一本“明白賬”。
主管部門如何獨自確保“明白賬”？
“虧損的細目能否公開”“憑什么永久收費”“收費標準是如何制定的”“通行費收取后都用在哪里了”……在這些呼聲的背后，實則是民眾對高速收費起因準確性、必要性、收費標準、費用流向等多各方面“公開、透明”的期待，目前，交通部暫未公開任何上述內(nèi)容，未來，這些期待又該如何滿足？
“在償債期、經(jīng)營期結(jié)束以后，還實行養(yǎng)護管理收費，則與2009年起實施成品油稅費改革存在矛盾沖突?！敝邢麉f(xié)律師團團長邱寶昌就表示，貸款修路、收費還貸，這是理所當然。但是，貸款還完以后繼續(xù)收費是不合理的，此次修訂稿不再規(guī)定具體的收費期限也不公平，這意味著利益驅(qū)動之下，可能永遠也還不完。
邱寶昌表示，老百姓不是不同意收費，而是質(zhì)疑，如此長期、永無止境的收費，已經(jīng)由公共基本投資變成一些部門、集團的聚寶盆。規(guī)定具體的收費期限是可取的，但收費的期限要有合理的公式，同時，要做好成本核銷、收費資金的監(jiān)管，實行公平透明的監(jiān)督機制，收費必須要用于還貸，而不是人為增加成本，拖延時間，年年收費。
在新華社的報道中，北京圣大律師事務所律師趙瑛峰也認為，，應該把收費的情況摸得明明白白。只有政府監(jiān)督是不夠的，應該引入第三方機構(gòu)監(jiān)督、審計。全國包括地方定期向社會公布收費公路經(jīng)營狀況，地方可以委托各級人大、或第三方機構(gòu)監(jiān)督收費公路的資金來源、走向等，避免讓政府或交通管理部門“自說自話”。
不過，交通部的一些表態(tài)也值得肯定。比如，修訂稿提高了收費公路設(shè)置門檻，由原來的二級可以收費，進一步限定為二級及以下不得收費；已經(jīng)取消收費的二級升為一級的，不得重新收費。
另外，修訂稿還規(guī)定，收費公路經(jīng)管部門要“定期向社會公布年度通行費、年度還本付息、養(yǎng)護、運營管理、稅費等費用支出等信息。”同時規(guī)定，審計機關(guān)應當依法加強收費公路的審計監(jiān)督，對瞞報虛報通行費收支和債務情況等違法違規(guī)行為，依法進行查處。
在收費問題上，主管部門似乎并未給社會留出選擇余地。
結(jié)語
上世紀80年代初，為了籌措公路建設(shè)資金，國家出臺“貸款修路，收費還貸”的政策。中國97%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路都是這20多年修建的，相當于發(fā)達國家60年發(fā)展?！百J款修路”政策功不可沒，而收費還貸也在情理之中。
路修好了，車流量上去了，可全國收費公路運營收支依然呈現(xiàn)“凈虧損”。虧損是如何發(fā)生的呢？高速公路的收入是過路費，支出是還貸款、養(yǎng)路費用、養(yǎng)人的費用。按照交通部的數(shù)據(jù)，2013年，每收取10元的通行費，有8.62元用于償還債務本息。也就是說，剩下的錢“不夠”養(yǎng)路和養(yǎng)人，所以虧損了。
人們不禁要問，曾經(jīng)極大地促進了中高速公路事業(yè)的發(fā)展收費還貸模式，如果被終結(jié)，會繼續(xù)每天虧掉1.8億，留下一堆破爛不堪的公路嗎？如果不終結(jié)，則是否會演變成一條上得去下不來的“賊船”？
公路收費與否，事關(guān)經(jīng)濟、民生，甚至政治，此次《收費公路管理條例》的修訂，不僅僅應該討論“免費”還是“收費”這樣簡單的是非題，更不應該“一刀切”地告訴老百姓，你們沒得選，收費和收稅必須并行。
延長收費的前提是虧損，那么一是應該向社會、第三方公示，虧損的明確賬單，此前的錢全部都花在公路養(yǎng)護和建設(shè)上嗎？是否有一部分不該花的錢被浪費掉了？
二是應該給出明確的公路收費標準，并拿出來讓社會檢驗是否合理。再據(jù)此制定最終的收費標準，不能僅僅依靠相關(guān)部門“拍腦門”決定收費。
三是應該提供明確的收費規(guī)劃流向，哪些用于還貸款，哪些用于公路日常養(yǎng)護，其余的部分流向哪里，交給公眾一本“明白賬”。
相關(guān)背景
外國高速公路如何收費？
美國：極少收費。在美國約10萬公里的高速公路上，只有將近1萬公里是收費路段。與中國靠貸款修路不一樣，美國目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。美國政府認為，對公路的使用如果采取收費的辦法，在公路上設(shè)卡收費成本高，還會給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，開車的里程多自然使用道路多，交的稅款也多。
德國：客車免費，大貨收費。德國高速公路對重量超過12噸（含掛車）的貨車收費。收費標準因行駛里程、車軸數(shù)量、排放等級而異。小型客車不需單獨繳納高速公路費，但在汽油和柴油價格中，會收取能源稅、增值稅。
法國：分段收取通行費，有些路段免費。四分之三的法國高速公路為特許經(jīng)營公路，有些路段需要收費，有些則免費，據(jù)網(wǎng)友反映，收費標準與中國差不多，但好處是都是無人機收費，繳費很方便快捷。
印度：收費，但非常便宜。雖然印度的全部高速公路都是收費的,但是過路費非常低廉,小型車僅為每公里0.65盧比（約合0.08元人民幣）。當日往返的車輛和一個月內(nèi)通行50次以上的車輛還有另外的優(yōu)惠。
南非：收費，同樣非常便宜。南非高速公路主要由私營企業(yè)特許經(jīng)營管理，按公司不同收費金額不同，但基本不貴，比如從比陀到開普敦的1460公里路段，僅有3個收費站，過路費總數(shù)是32.5蘭特（約合25元人民幣）。
日本：收費。日本周末、節(jié)假日對高速公路收費設(shè)定收費最高限額，超出不另收。日本的高速公路采取類似中國的“貸款修路，收費還貸”政策修建，民眾發(fā)現(xiàn)30年過去之后，免費沒有變成現(xiàn)實，而收費卻有提高的趨勢。此舉遭到了民眾的不滿，因此日本政府為了緩和矛盾，在一些難以在收費期限償還貸款的道路，不是提高收費費率，而是延長國家高速公路網(wǎng)的償還期，以減少收費費率的增長。所以貸款的償還期從開始的25年到30年，逐步延長到了40年甚至更長。
