專家：高速公路償債期限屆滿仍收費違法
2015-07-25
高速公路償債期限屆滿收費合法性引起專家質(zhì)疑
許浩
公路收費體系即將迎來大變。7月21日，交通運輸部公布了《收費公路管理條例》(修訂稿)(以下簡稱“修訂稿”)，進行為期一個月的公開征求意見。
其中最為引人關(guān)注的是，修訂稿對傳統(tǒng)的收費公路管理制度作了調(diào)整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護管理需要的收費形式。
交通法專家認(rèn)為，養(yǎng)路費納入通行費征收范圍涉嫌違反其上位法——《公路法》。
東南大學(xué)法學(xué)院副教授、交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松建議，由全國人大常委會主導(dǎo)修訂《公路法》，以確保相關(guān)制度的合法性。
違反《公路法》
2004年出臺的《收費公路管理條例》(以下簡稱“《條例》”)，對促進公路事業(yè)發(fā)展、規(guī)范收費公路管理起到了重要作用。
但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及國家財稅體制改革的推進，特別是2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了《預(yù)算法》修訂案之后，現(xiàn)行《條例》的政策導(dǎo)向、部分制度已不適應(yīng)全面深化改革的要求，亟須修訂。
最為引人關(guān)注的是，修訂稿對傳統(tǒng)的收費公路管理制度作了調(diào)整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護管理需要的收費形式。
東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心研究員虞青松認(rèn)為，修訂稿將通行費列為公路養(yǎng)護管理資金來源，涉嫌違反上位法——《公路法》。
該法第59條規(guī)定了三種可以收取通行費的公路，收費的原因是還貸和償還投資，不包括養(yǎng)路費。
虞青松認(rèn)為，《公路法》中明確規(guī)定稅收是公路養(yǎng)護資金的唯一來源，不能以收費形式?！豆贩ā分幸矝]有授權(quán)國務(wù)院可以創(chuàng)設(shè)新類型的收費公路。因此《修訂稿》新增的高速公路收費類型違反《公路法》。
除此之外，虞青松認(rèn)為，修訂稿規(guī)定基于養(yǎng)護管理需要的收費形式，違背了國務(wù)院推行的“費改稅”政策，屬于歷史的倒退。
為了推進 “費改稅”改革，1999年10月31日，第九屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關(guān)于修改公路法的決定》，明確采用依法征稅的辦法籌集公路建設(shè)養(yǎng)護資金。由此，“費改稅”政策具備法律效力，政府部門開征養(yǎng)路費已被禁止。
河北庶寧律師事務(wù)所韓甫政認(rèn)為，《立法法》第八條第七款規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收、征用，只能制定法律。基于養(yǎng)護管理需要收取通行費，實際是政府對公民財產(chǎn)的一種征收行為?！缎抻喐濉分皇切姓ㄒ?guī)，超出了立法權(quán)限。
統(tǒng)貸統(tǒng)還
修訂稿中另一個引起關(guān)注之處是對于“收費期限”的調(diào)整。
《條例》中規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別為最長不得超過20年、30年。
修訂稿將其修改為，政府收費公路中除高速公路以外的其他收費公路的收費期限最長不得超過15年，但是國家確定的中西部省市區(qū)最長不得超過20年。
虞青松認(rèn)為，修訂稿的上述規(guī)定，將“政府還貸公路”和“經(jīng)營性公路”更名為“政府收費公路”和“特許經(jīng)營收費公路”，是變相取消政府還貸公路的收費期限，使原政府還貸公路的屬性發(fā)生了質(zhì)的變化。這使原政府還貸公路收費的目的，從償還貸款的經(jīng)濟性收費轉(zhuǎn)向管理性收費。
《條例》中規(guī)定了統(tǒng)借統(tǒng)還(統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款)，修訂稿修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”。統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費公路中的高速公路”。
顧大松認(rèn)為，修訂稿將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策擴張到收費到期或還清貸款的公路。如果沒有對“統(tǒng)借統(tǒng)還”做出細化規(guī)定，容易被扭曲濫用。
他舉例說明，比如一個省內(nèi)有10條高速公路，6條是20年前修的，貸款已經(jīng)還完；4條是新修的公路沒有還完之前，貸款已經(jīng)還完的路還可以繼續(xù)收費。
上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認(rèn)為，修訂稿“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策將會激發(fā)地方政府投資高速公路的熱情。
傅蔚岡經(jīng)過研究后指出，“當(dāng)前中國的高速公路已明顯‘產(chǎn)能過剩’， 修訂稿‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’政策有可能加劇這一問題。”
顧大松認(rèn)為，修訂稿在形式上只是對《收費公路管理條例》的修改，但其實質(zhì)是修改了《公路法》所確定的收費公路管理制度?！豆贩ā肥怯扇珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ模恰稐l例》的上位法。根據(jù)《立法法》，即使要調(diào)整收費公路管理制度，也應(yīng)該由全國人大常委會主導(dǎo)修訂《公路法》，不能通過修訂行政法規(guī)位階的《收費公路管理條例》架空《公路法》。
