高速公路長期收費(fèi)合理合法嗎
2015-07-28
陳憲
核心觀點(diǎn)
通過收費(fèi)籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是交通運(yùn)輸部的事，其標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對(duì)超脫的稅務(wù)總局和財(cái)政部來做這件事更合適，由利益相對(duì)緊密的交通運(yùn)輸部來做這件事是不那么合適的。通過這個(gè)案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫
日前，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿（下簡稱“修訂稿”）。已有法律專家質(zhì)疑，修訂稿是根據(jù)《公路法》制定和修改的，按照《立法法》所要求的“下位法不得抵觸上位法”的原則，必須跟《公路法》保持一致。如果要突破《公路法》的規(guī)定，則必須先修改《公路法》。目前看到的修訂稿與《公路法》存在諸多抵觸，包括統(tǒng)借統(tǒng)還和長期征收養(yǎng)路費(fèi)等。這是交通運(yùn)輸部必須首先回答的一個(gè)問題。
跟《公路法》存在諸多抵觸
作為長期關(guān)注收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，我對(duì)修訂稿以及相關(guān)官員和專家在發(fā)布會(huì)上的言論提出以下質(zhì)疑。其一，修訂稿規(guī)定：“政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。”對(duì)此，交通運(yùn)輸部相關(guān)官員表示，經(jīng)過充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長期收費(fèi)是合理的。筆者認(rèn)為，高速公路長期收費(fèi)，即無限期收費(fèi)，茲事體大，不能由交通運(yùn)輸部自己給自己授權(quán)，而必須得到《公路法》的授權(quán)（現(xiàn)行《公路法》沒有這個(gè)授權(quán)），或者制定專門的《公路收費(fèi)法》，授權(quán)交通運(yùn)輸部或其他政府主管部門，依法征收。
其二，公路是公用事業(yè)，不是公共服務(wù)，更不是基本公共服務(wù)。因此，世界各國（包括中國），本來就不存在用路者不付費(fèi)的問題，但是，用路者的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、以什么方式付費(fèi)，需要充分研究和論證。也就是說，即便是無限期收費(fèi)，也不是無限制收費(fèi)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和方式都是至關(guān)重要的事情。修訂稿對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了以下規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)?shù)陀趦攤诤徒?jīng)營期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)運(yùn)營管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平以及交通流量等因素計(jì)算確定?！憋@然，這樣一個(gè)簡單的原則性的規(guī)定，能防止各地可能出現(xiàn)的制定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)過高的問題嗎？筆者表示極大的懷疑。
其三，除了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，還有以什么方式收費(fèi)的問題。交通運(yùn)輸部的相關(guān)官員說，“今后高速公路注重效率，依靠收費(fèi)；普通公路照顧公平，依靠稅收。”這一說法也和《公路法》相悖。《公路法》第三十六條規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建?！眹鴦?wù)院已在2009年1月1日起，實(shí)施了成品油稅費(fèi)改革。目前，我國普通公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)以燃油附加稅的形式含在成品油的油價(jià)中，不再另行收繳。其實(shí)，《公路法》所指的“公路養(yǎng)護(hù)資金”，并未專指普通公路，可以理解為包括高速公路，只是在開征燃油附加稅時(shí)，國務(wù)院令其只適用于普通公路，將來適用于高速公路是題中應(yīng)有之義。
“費(fèi)改稅”改革方向不能動(dòng)搖
按照中國目前的稅制，至少有四個(gè)稅種與籌集公路養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用有關(guān)，即車輛購置稅、消費(fèi)稅（指其中的成品油消費(fèi)稅）、車船稅和燃油附加稅。前三者應(yīng)部分用于公路養(yǎng)護(hù)管理，燃油附加稅則全部用于公路養(yǎng)護(hù)管理。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在油價(jià)中成本和稅收（在我國，是成品油消費(fèi)稅和燃油附加稅）達(dá)到1:1的情形是比較普遍的。稅收占比更高的情形也不少見，這一方面是為了籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，另一方面是出于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用。由此也真正體現(xiàn)“用路者付費(fèi)”，多用路者多付費(fèi)，同時(shí)體現(xiàn)用路者要承擔(dān)資源環(huán)境的代價(jià)。這樣做是完全合理的。如果將來來自這些稅種的養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)入不敷出，繼續(xù)提高稅率，征收擁堵費(fèi)（這將是大勢(shì)所趨）和當(dāng)年財(cái)政預(yù)算補(bǔ)足都是可以考慮的。但決不能為此放棄收稅而收費(fèi)。有專家以一些發(fā)達(dá)國家為了解決稅收不足的問題，已在向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型為例，證明我國保留公路收費(fèi)的必要性和合理性。對(duì)此，筆者不敢茍同。我們不能在不同的法制和法治水平的條件下進(jìn)行這樣的借鑒。在我國，痛定思痛形成的“費(fèi)改稅”改革方向不能動(dòng)搖，能夠通過收稅解決的問題，不能也不應(yīng)再通過收費(fèi)來解決。
打破部門利益藩籬迫在眉睫
筆者認(rèn)為，交通運(yùn)輸部堅(jiān)持保留高速公路收費(fèi)，恰恰暴露了我國現(xiàn)行體制中部門分割、部門利益藩籬的問題。通過收稅籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是國家稅務(wù)總局的事，由此，公路養(yǎng)護(hù)管理預(yù)算的核準(zhǔn)是財(cái)政部的事，交通運(yùn)輸部就成為執(zhí)行單位。通過收費(fèi)籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是交通運(yùn)輸部的事，其標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對(duì)超脫的稅務(wù)總局和財(cái)政部來做這件事更合適，由利益相對(duì)緊密的交通運(yùn)輸部來做這件事是不那么合適的。通過這個(gè)案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫。
順便指出，交通運(yùn)輸部經(jīng)常說，今后占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路是主體，由一般公共預(yù)算保障。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，采取收費(fèi)的方式，向公眾提供可自由選擇的通行服務(wù)。其實(shí)，僅僅用里程來說非收費(fèi)公路是主體，收費(fèi)公路是補(bǔ)充，是不恰當(dāng)、不合適的。這是因?yàn)?，高速公路盡管里程占比低，但它承擔(dān)的運(yùn)能、運(yùn)量是很大的，用交通運(yùn)輸部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年，國家高速公路日平均交通量為23551輛，日平均行駛量為97423萬車公里；普通國道日平均交通量為10899輛，日平均行駛量為89048萬車公里。所以，以這個(gè)3%和97%來證明企業(yè)和居民享受到了更多的“行”的福利，是不那么有說服力的。
（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）
本文來源：文匯報(bào)
