交通部釋疑收費公路債務(wù)高企等問題：為何延長收費
2015-08-04
從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。7月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》)，提出政府收費的高速公路實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”，收費期限以路網(wǎng)實際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營期屆滿后，實行養(yǎng)護管理收費。
這樣一來，收費公路改革迅速成為社會關(guān)注的熱點。高速公路為什么會債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過多過快？近日，記者采訪交通運輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者，試圖深入剖析這些問題。
一問：巨額虧損從何而來？
“印鈔機”“車輪一響，黃金萬兩”……有人說收費公路是一本萬利的暴利行業(yè)，事實果真如此嗎？
“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的?！苯煌ú抗芾砀刹繉W(xué)院教授張柱庭說。
巨額虧損從何而來？交通運輸部公路局副局長王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國收費公路債務(wù)余額高達3.8萬多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有16.26萬公里收費公路累計建設(shè)投資為6.15萬億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無利率優(yōu)惠。
收費公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個別企業(yè)嚴(yán)重超編，推高了用人成本、降低了運營效率；有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導(dǎo)致超支等。
二問：高速路建得過多過快？
債務(wù)高企，虧損擴大，自然會帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過多過快了嗎？
根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)?！澳壳耙淹瓿?.7萬公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示。
除國家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。
“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動經(jīng)濟發(fā)展乃至提高政績的手段，而不管有無車流，更不考慮如何還本付息?！北本┙煌ù髮W(xué)教授趙堅表示，一些省份在錯誤理念的指導(dǎo)下，“編制過于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實際地提出‘縣縣通高速’。”
不過，另一個不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中起先行作用?！敖煌隙ǖ眠m度先行，但要超前到什么程度，太難把握了?！睆堉ヅe例說，當(dāng)年修建京津唐高速路時，本預(yù)計起初幾年沒什么車，結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價越低，越往后成本就越高。
三問：虧損如何控制？
未來，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎？
可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財稅體制改革得以逐步縮校根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(下簡稱“43號文”)，收費公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)椤芭e債”。同時，國家將對地方債務(wù)實行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用?！睆堉フf。
“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節(jié)流’緩解缺口擴大?！蓖跆f的“節(jié)流”之舉瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護運營、融資等成本?！肮方ㄔO(shè)應(yīng)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外項目。未來，收費公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右。”王太說。
開源方面，王太列出三條舉措：加大財政投入、吸引社會資本、調(diào)整收費期限和標(biāo)準(zhǔn)。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。
四問：收費期限為何延長？
“任何國家都沒有真正意義的免費公路?！眹倚姓W(xué)院教授王偉表示，全球公路交通資金來源大致有兩種：一種由財政負(fù)擔(dān)，資金來自稅收；另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。誰用路、誰受益、誰付費’的用路者付費原則更好體現(xiàn)了公平。”
拋開公平性的問題，在收費與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國情和當(dāng)前財政保障能力。
據(jù)介紹，目前我國車購稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補助、農(nóng)村公路建設(shè)、國省道改造等；而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護等方面。需要澄清的一點是，“車購稅、燃油稅、高速路通行費三者支出范圍并不一樣，沒有重復(fù)收費問題”。王偉說。
“2013年，我國車購稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達13692億元，稅收缺口高達10387億元；燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護稅收缺口高達1357億元?！蓖鮽ケ硎?，未來收費公路的養(yǎng)護管理、債務(wù)償還，包括社會資本投資回收等，需要通過繼續(xù)征收通行費予以保證。
在收稅與收費之間，交通運輸部傾向于后者，即“用路者付費”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長收費期限，實行長期收費”的政策。
五問：為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護期收費？
此前，我國收費公路中，既有單一公路建設(shè)項目自收自支、實行獨立核算，也有多個項目共同核算，即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。而《修訂稿》明確，政府收費高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費。交通運輸部法制司副司長魏東認(rèn)為，“這可降低政府收費公路的融資和運營成本，增強政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險”。
統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在？張柱庭表示，首先，《公路法》規(guī)定，收費期限按收費償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”；43號文也提出，地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)”。
再看養(yǎng)護期收費。
“最初收費公路政策更多考慮了收費還貸，建成后把本息還完后即停止收費，通過財政資金應(yīng)對養(yǎng)護需求。但當(dāng)收費公路達到現(xiàn)在的規(guī)模后，養(yǎng)護期資金用財政收入或稅收支付不現(xiàn)實?！卑l(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
張柱庭表示，根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護管理費用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對《預(yù)算法》的補充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的”。
