公路是否永久收費(fèi)應(yīng)多聽專業(yè)意見
2015-08-12
將來(lái)我們想要減少使用高速公路的費(fèi)用，最好的辦法很可能是繳費(fèi)，而且必須是由經(jīng)營(yíng)性公司來(lái)收費(fèi)。這樣的結(jié)論看起來(lái)很荒誕，但如果仔細(xì)推敲卻又在情理之中。早有諺語(yǔ)說(shuō)過(guò)：免費(fèi)的是最貴的
傅蔚岡在財(cái)經(jīng)網(wǎng)刊文說(shuō)，對(duì)于中國(guó)高速公路，公眾意見最大的估計(jì)就是收費(fèi)政策。據(jù)說(shuō)目前世界上70%以上的收費(fèi)公路都在中國(guó)。自從2012年8月國(guó)務(wù)院決定重大節(jié)假日七座以下小客車高速公路免費(fèi)通行之后，公眾對(duì)高速公路免費(fèi)的期盼又增加了很多。然而，今年7月21日交通運(yùn)輸部公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿打破了高速公路免費(fèi)的夢(mèng)想：政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
很多人將這一規(guī)定解讀為“高速公路將永遠(yuǎn)收費(fèi)”，并表達(dá)了諸多不滿。不滿的原因還是老調(diào)重彈，為什么其他國(guó)家的高速公路可以免費(fèi)，而中國(guó)卻要收費(fèi)？中國(guó)高速公路采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式，一個(gè)重要原因在于中國(guó)啟動(dòng)高速公路建設(shè)時(shí)機(jī)動(dòng)車擁有量太低，無(wú)法像美國(guó)那樣通過(guò)燃油稅給高速公路建設(shè)和維護(hù)籌資。一個(gè)可供佐證的數(shù)據(jù)是，1990年全國(guó)民用汽車保有量?jī)H有551.36萬(wàn)輛，如果每年只靠這些汽車的燃油稅來(lái)籌建高速公路，那么中國(guó)高速公路擁有量斷然不可能達(dá)到今天的成就：截至2014年底，全國(guó)高速公路里程11.19萬(wàn)公里，躍居世界第一。
那么，如今機(jī)動(dòng)車擁有量已經(jīng)進(jìn)入世界前列，是否可以實(shí)施燃油稅制度為高速公路運(yùn)營(yíng)和建設(shè)籌資？據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，中國(guó)共有民用車輛12670.14萬(wàn)輛，其中私人汽車擁有量是10501.68萬(wàn)輛；中國(guó)車船稅473.96億元，車輛購(gòu)置稅為2596.34億元；2013年全國(guó)消費(fèi)成品油為2.87億噸，其中品種汽油和柴油分別超過(guò)0.93億噸、1.7億噸，按此計(jì)算，2013年征收的成品油消費(fèi)稅超過(guò)3000億元。換句話說(shuō)，2013年與機(jī)動(dòng)車相關(guān)的稅收約為6000億元。那么，每年6000億元的稅收能否滿足公路的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)費(fèi)用？國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013年中央和地方公共財(cái)政為交通運(yùn)輸行業(yè)共支出9348.82億元，其中用于公路運(yùn)輸?shù)闹С黾s為4108.94億元。照此算來(lái)，這些稅收已經(jīng)能夠滿足相關(guān)支出。
但需要指出的是，目前中國(guó)公路中相當(dāng)一部分費(fèi)用并不是公共財(cái)政支出，而是來(lái)自使用者付費(fèi)。據(jù)《2013年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為4312億元，而當(dāng)年全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入為3652億元，兩者之間有660億元的缺口。在總額4313億元的支出中，用于還本付息支出3147億元，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出390億元，運(yùn)營(yíng)管理支出457億元，稅費(fèi)支出214億元，其他費(fèi)用支出104億元。以此來(lái)看，在現(xiàn)行稅率下要讓公路的支出全部來(lái)自于燃油稅恐怕還不現(xiàn)實(shí)，收取通行費(fèi)恐怕還是一個(gè)更為可行的方式。
更為重要的一個(gè)問(wèn)題是，隨著技術(shù)進(jìn)步，市場(chǎng)上出現(xiàn)了越來(lái)越多的非燃油車，如果再以燃油稅為公路建設(shè)和維護(hù)籌資，那么電動(dòng)車可能就無(wú)需為上路行駛支付費(fèi)用。也正因如此，即便在美國(guó)這樣以燃油稅為主體的國(guó)家，最近也出現(xiàn)了由燃油稅向里程計(jì)費(fèi)的潮流。
美國(guó)于1956年制定的《聯(lián)邦資助高速公路法》確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅，其出發(fā)點(diǎn)是基于“使用者付費(fèi)”，即道路系統(tǒng)的主要受益對(duì)象是機(jī)動(dòng)車輛的駕駛者，因此他們要為道路使用行為支付合適的稅費(fèi)。但新能源汽車的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的燃油稅機(jī)制遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是燃油稅已經(jīng)無(wú)法體現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的邏輯基礎(chǔ)；另一方面，高收入階層擁有新車的比例較高，往往有比較高的燃油效率和較低的燃油稅負(fù)擔(dān)；相反，收入較低的階層大量使用的舊車往往有較低的燃油效率，因此對(duì)燃油稅的貢獻(xiàn)更大。這種“劫貧濟(jì)富”的福利補(bǔ)貼與社會(huì)公平原則相悖。因此，近年來(lái)美國(guó)開始探索按里程收費(fèi)，而中國(guó)目前的公路收費(fèi)制度實(shí)際上也是按照里程收費(fèi)。換句話說(shuō)，當(dāng)年因?yàn)椤百J款修路、收費(fèi)還貸”邏輯而建立的收費(fèi)公路體系，在新能源汽車大面積使用的背景下，居然歪打正著而與時(shí)代的技術(shù)背景相契合。
當(dāng)然，這并不意味著目前的收費(fèi)公路體系無(wú)可指摘，比如說(shuō)在etc技術(shù)如此發(fā)達(dá)且人力成本逐漸走高的當(dāng)下，收費(fèi)系統(tǒng)有沒(méi)有必要維持如此高的人工收費(fèi)比例？人工收費(fèi)既導(dǎo)致高昂的人力成本，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致收費(fèi)口交通擁堵——已經(jīng)有足夠多的研究表明，收費(fèi)口是導(dǎo)致高速公路擁堵的一個(gè)重要原因。
總而言之，將來(lái)中國(guó)真要減少個(gè)人在高速公路上的支出，最好的辦法可能還是繳費(fèi)。這樣的結(jié)論雖然看起來(lái)荒誕，但如果仔細(xì)推敲卻在情理之中，諺語(yǔ)早就說(shuō)過(guò)：免費(fèi)的是最貴的。
編后：《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿向社會(huì)征求意見以來(lái)，社會(huì)各界廣泛關(guān)注。從網(wǎng)上留言來(lái)看，反對(duì)者眾，支持者寡。編輯之所以選擇此文，主要是考慮到作者沒(méi)有人云亦云，而是從相對(duì)專業(yè)的角度來(lái)看待高速公路收費(fèi)問(wèn)題。文章論證嚴(yán)謹(jǐn)有力、論據(jù)翔實(shí)專業(yè)，也算是給關(guān)注此事的公眾打開了另一扇窗。
事實(shí)上，也有很多網(wǎng)友從宏觀方面表達(dá)出收費(fèi)有理的觀點(diǎn)，但在收多少、收多長(zhǎng)時(shí)間等方面存在不同意見。有的公路早已收回成本，是不是可以停止收費(fèi)？有的公路一直虧損，或許永遠(yuǎn)都難以收回成本，是不是就該一直收下去？
從“高速公路將永遠(yuǎn)收費(fèi)”這件事來(lái)看，至少牽扯到公路該不該收費(fèi)、收多少、收多長(zhǎng)時(shí)間、費(fèi)用如何使用等諸多問(wèn)題，涉及不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，這都需要公眾從專業(yè)角度加以厘清，而不是把諸多問(wèn)題混在一起，得出一個(gè)情緒化結(jié)論，這并非理性解決問(wèn)題的做法。其實(shí)，不僅僅在高速公路收費(fèi)這個(gè)問(wèn)題上，政府的一些其他舉措比如垃圾焚燒等項(xiàng)目，之所以頻頻被公眾否決，一個(gè)重要原因就是缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)導(dǎo)致恐慌以及情緒化。
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讓全民為少數(shù)走高速的人買單不公平
有人提出，公路作為一種公共資源，公共財(cái)政為其買單不是理所應(yīng)當(dāng)嗎？從車主的角度來(lái)看，買車時(shí)交了購(gòu)置稅，加油時(shí)交了燃油稅，為什么用路的時(shí)候還要再交通行費(fèi)呢？也有人提出，美國(guó)的收費(fèi)公路很少，為什么中國(guó)做不到？國(guó)家行政學(xué)院教授王偉對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，成品油消費(fèi)稅的收入并不是全用于普通公路養(yǎng)護(hù)，其中還有巨大資金缺口。如果取消公路收費(fèi)，全部由收稅來(lái)養(yǎng)護(hù)，油價(jià)至少要增長(zhǎng)3倍，實(shí)際上使用高速公路的人畢竟是少數(shù)，由全民來(lái)買單并不公平。
王偉從事收費(fèi)公路問(wèn)題的研究已有17年。他介紹，我國(guó)公路發(fā)展的稅收主要有兩種，一是車輛購(gòu)置稅，主要用于公路建設(shè)；二是成品油消費(fèi)稅，主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)?！坝啥悇?wù)部門來(lái)征收的成品油消費(fèi)稅并不是全部用于普通公路養(yǎng)護(hù)，很大一部分給了航道養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展，甚至還要分給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁民漁船柴油的補(bǔ)助。”王偉說(shuō)，在這種情況下，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資的回收等等，就需要通過(guò)車輛通行費(fèi)予以保證，“三者的支出范圍和用途是不一樣的，不存在重復(fù)收費(fèi)問(wèn)題?！薄笆澜缟先魏螄?guó)家都沒(méi)有真正意義的免費(fèi)公路?！彪m然公路是公共產(chǎn)品，但是其資金來(lái)源不是稅收就是收費(fèi)，而收稅和收費(fèi)之間是一個(gè)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，費(fèi)交得少了，稅就要增加。
2009年日本試圖推行高速公路免費(fèi)，但民意調(diào)查顯示，反對(duì)高速公路免費(fèi)的人高達(dá)68.1%，支持高速公路免費(fèi)的只有26.1%。稅收是全體國(guó)民共同繳納的，而使用高速公路的人畢竟是少數(shù)。最終日本的高速公路免費(fèi)方案被否決。
王偉認(rèn)為，這次對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)是符合“誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”和“不用路、不付費(fèi)、不負(fù)擔(dān)”這樣一個(gè)公平原則，不僅能夠有效地化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)發(fā)展資金，同時(shí)還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件得到更好改善。
