《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂不能“單兵突進(jìn)”
2015-08-18
T中
高速公路償債到期后仍然征收基于養(yǎng)護(hù)管理需要的通行費(fèi)，實(shí)質(zhì)上就是立法機(jī)關(guān)對原有承諾的改變，需要立法機(jī)關(guān)說明修法理由，并在充分聽取民意后作出修法決策，才是尊重社會(huì)公眾表現(xiàn)
顧大松|文
東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任
7月21日，交通運(yùn)輸部公布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂稿）》（下稱“修訂征求意見稿”），向社會(huì)公開征求意見?！缎抻喺髑笠庖姼濉芬?guī)定高速公路償債與經(jīng)營期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護(hù)管理需要收費(fèi)的條文，引發(fā)了社會(huì)的熱議。筆者曾在《南方周末》上發(fā)表《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修改不能架空公路法》一文，認(rèn)為《修訂征求意見稿》增加上述收費(fèi)類型，在現(xiàn)行公路法上沒有依據(jù)，即使具備合理性，也應(yīng)當(dāng)通過修訂《公路法》相關(guān)條文推動(dòng)。言下之意，沒有《公路法》的上位法依據(jù)，作為行政法規(guī)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》不能增加高速公路償債到期后新的收費(fèi)類型，否則應(yīng)屬違法。在接受相關(guān)媒體采訪時(shí)，筆者也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。
但是，近期多家主要媒體包括人民日報(bào)、中國交通報(bào)等，就同一問題采訪多位專家時(shí)指出，該項(xiàng)修改符合《公路法》，也有《預(yù)算法》上有關(guān)政府性基金條款的依據(jù)。有了多位專家支持，有網(wǎng)站甚至調(diào)侃式地將相關(guān)報(bào)道標(biāo)題改為——“收費(fèi)公路條例修訂內(nèi)容違法了？讀書少，別騙我”。
那么，《修訂征求意見稿》究竟能否規(guī)定高速公路償債或經(jīng)營到期基于養(yǎng)護(hù)管理的收費(fèi)？這個(gè)理得辯，這個(gè)事要明。正如中國交通新聞網(wǎng)“通行費(fèi)用于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)符合《公路法》精神”報(bào)道中，接受采訪的北京大學(xué)鄧峰教授所說：“公共產(chǎn)品和公共政策，往往都是通過公開辯論的政治過程，形成良好的解決方案?！?br />
首先，現(xiàn)行《公路法》僅只確定了收費(fèi)公路經(jīng)營期內(nèi)征收通行費(fèi)用于養(yǎng)護(hù)，并不支持經(jīng)營到期后的高速公路繼續(xù)征收基于養(yǎng)護(hù)性質(zhì)的通行費(fèi)。
媒體報(bào)道中，認(rèn)為《修訂意見稿》規(guī)定高速公路經(jīng)營到期后基于管養(yǎng)目的征收通行費(fèi)合法的專家學(xué)者，主要以《公路法》第六十六條為依據(jù)：“依照本法第五十九條規(guī)定受讓收費(fèi)權(quán)或者由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成經(jīng)營的公路的養(yǎng)護(hù)工作，由各該公路經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)”。如北京大學(xué)法學(xué)教授鄧峰就表示：“事實(shí)上，30多年來，我國的收費(fèi)公路一直都在執(zhí)行‘收費(fèi)養(yǎng)護(hù)’，征求意見稿只是延續(xù)并用文本確認(rèn)了這一規(guī)定?！豆贩ā凡]有對高速公路養(yǎng)護(hù)進(jìn)行明確的規(guī)定，而此次征求意見稿提出用收費(fèi)解決高速公路養(yǎng)護(hù)問題，不僅沒有違反上位法，反而更是作為下位法對《公路法》具體的擴(kuò)展，是對‘具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定’的落實(shí)?！?br />
上述觀點(diǎn)的明顯錯(cuò)誤在于混淆了經(jīng)營期內(nèi)的收費(fèi)與經(jīng)營期屆滿后的收費(fèi)。《公路法》第六十條規(guī)定：“有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路，收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓方收費(fèi)經(jīng)營收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓期限由出讓、受讓雙方約定并報(bào)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)的審批機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，但最長不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)公路，必須按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)；公路建成后，由投資者收費(fèi)經(jīng)營收費(fèi)經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，由有關(guān)交通主管部門與投資者約定并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限”上述《公路法》規(guī)定以“收回投資并有合理回報(bào)的原則”確定經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，因此，該法第六十六條規(guī)定的“經(jīng)營性公路養(yǎng)護(hù)由各該公路經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)”適用于收費(fèi)公路經(jīng)營期限內(nèi)，不包括經(jīng)營期限屆滿后情形。一旦經(jīng)營期限屆滿，依《公路法》第六十五條規(guī)定：“由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營的收費(fèi)公路,約定的經(jīng)營期限屆滿,該公路由國家無償收回,由有關(guān)交通主管部門管理”而且，作為《公路法》的下位法的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十條也規(guī)定：“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。”這表明，作為實(shí)施《公路法》的國務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，已經(jīng)明確了收費(fèi)公路收費(fèi)期限屆滿后終止收費(fèi)的要求。依據(jù)《公路法》第六十六條規(guī)定主張高速公路在收費(fèi)期限屆滿后可以基于養(yǎng)護(hù)征收通行費(fèi)的觀點(diǎn)，實(shí)際上是偷換法律概念，混淆了現(xiàn)行《公路法》與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》一以貫之的立法本義。因此，筆者在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修改不能架空公路法》一文中就主張，即使高速公路償債或經(jīng)營到期后基于養(yǎng)護(hù)征收通行費(fèi)具有合理性，也有迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也當(dāng)通過修訂《公路法》來處理這個(gè)問題，以實(shí)現(xiàn)依法修法。
其次，《預(yù)算法》作為程序法，并不能作為高速公路償債或經(jīng)營到期后基于養(yǎng)護(hù)需要征收通行費(fèi)的直接依據(jù)，仍然需要實(shí)體法上的《公路法》明確依據(jù)。
8月3日發(fā)表的“人民日報(bào)五問收費(fèi)公路改革：收費(fèi)期限為何延長”一文中，交通干部管理學(xué)院張柱庭教授指出，高速公路償債或經(jīng)營到期后基于養(yǎng)護(hù)需要收取通行費(fèi)有《預(yù)算法》上的依據(jù)。張柱庭教授認(rèn)為，根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等，一般公共預(yù)算支出主要用于一般公共服務(wù)，如科教文衛(wèi)體、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面，而政府性基金預(yù)算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的。”
《預(yù)算法》雖然也規(guī)范實(shí)體問題，但更多的內(nèi)容與篇幅則是預(yù)算管理機(jī)構(gòu)編制和修改預(yù)算草案的程序、行政機(jī)關(guān)修改和通過預(yù)算草案的程序、立法機(jī)關(guān)修改和批準(zhǔn)預(yù)算的程序以及預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督過程中的職權(quán)與程序等預(yù)算管理流程方面的規(guī)定，因此主要是程序法。在程序法意義上，《預(yù)算法》中有關(guān)政府性基金預(yù)算管理規(guī)定應(yīng)以相關(guān)實(shí)體法為依據(jù)的，如張柱庭教授所引用的《預(yù)算法》第九條中，就明確“政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算?！边@里的“法律、行政法規(guī)”即為政府性基金征收的實(shí)體法依據(jù)，如果具體到收費(fèi)公路問題上，就是需要以《公路法》為中心的法律法規(guī)依據(jù)。也就是說，《預(yù)算法》不能確定高速公路償債或經(jīng)營期滿后能否基于養(yǎng)護(hù)需要征收通行費(fèi)，只能由實(shí)體法上的《公路法》來確定。因此，用程序法意義的《預(yù)算法》有關(guān)政府性基金相關(guān)規(guī)定來論證實(shí)體法上新的高速公路收費(fèi)形式，是一種倒果為因的循環(huán)論證，也顛倒了《預(yù)算法》與《公路法》之間的法理邏輯。
最后，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂不能單兵突進(jìn)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)處理好與人大修法、交通財(cái)稅治理體制變革及與社會(huì)公眾合理訴求的關(guān)系，方能真正推動(dòng)收費(fèi)公路制度的科學(xué)變革。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修改應(yīng)與人大立法權(quán)相協(xié)調(diào)。一方面，如前所述，現(xiàn)有收費(fèi)公路還貸期限或經(jīng)營期限屆滿后停止收費(fèi)，是《公路法》的立法本義，而《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十條有關(guān)收費(fèi)公路到期后必須停止收費(fèi)的規(guī)定，就是人大立法本義的直接貫徹。在某種意義上，《公路法》的規(guī)定就是國家對社會(huì)公眾的莊嚴(yán)承諾，人們也因此形成了收費(fèi)公路到期后免費(fèi)通行的合理預(yù)期。因此，高速公路償債到期后仍然征收基于養(yǎng)護(hù)管理需要的通行費(fèi)，實(shí)質(zhì)上就是立法機(jī)關(guān)對原有承諾的改變，需要立法機(jī)關(guān)說明修法理由，并在充分聽取民意后作出修法決策，才是尊重社會(huì)公眾表現(xiàn)。換言之，增設(shè)迥異于現(xiàn)有《公路法》之外的重要收費(fèi)形式，必須通過人大立法（或人大常委會(huì)修法）的方式進(jìn)行，這不僅是依法立法的基本要求，也是國家信守法律承諾、依民意改變法律的重要表現(xiàn)。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修改需要科學(xué)系統(tǒng)的交通財(cái)稅治理體制支持。正如交通運(yùn)輸部修訂說明所指出的，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修改是落實(shí)全面深化改革、適應(yīng)預(yù)算法修訂后財(cái)稅治理體制改革的體現(xiàn)，因此特別將收費(fèi)還貸公路與經(jīng)營性公路調(diào)整為政府還債公路與特許經(jīng)營公路。但是，這種轉(zhuǎn)變不僅是收費(fèi)公路名稱的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是交通財(cái)稅治理體制變革在收費(fèi)公路領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的判斷，在交通重要領(lǐng)域開展“事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)”制度改革的具體體現(xiàn)，其修法理念值得肯定。但是，2008年實(shí)施“費(fèi)改稅”改革后，每年國家固定以2008年成品油消費(fèi)稅基數(shù)用于非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理，在今天已經(jīng)存在較大的缺口，如國家財(cái)政學(xué)院王偉教授在人民日報(bào)《五問收費(fèi)公路改革：收費(fèi)期限為何延長》一文中就批露，2013年國家征收的成品油消費(fèi)稅只有1443億用于非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理，不足實(shí)際支出的一半。而《公路法》第三十六條明確規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金,具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金,必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建”由此可見，《公路法》第三十六條規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，相應(yīng)的交通財(cái)稅體制也未理順。與此同時(shí)，大多數(shù)地方高速公路具有重要的國道屬性，基于科學(xué)的中央與地方事權(quán)關(guān)系要求，中央應(yīng)當(dāng)通過一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移承擔(dān)地方的高速公路建設(shè)與管理責(zé)任，如十八屆三中全會(huì)決定就要求：“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；……對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！薄缎抻喺髑笠庖姼濉穼⒏咚俟返慕ㄔO(shè)與管理事權(quán)明確為省級人民政府承擔(dān)，由其統(tǒng)一借款、統(tǒng)一收費(fèi)與統(tǒng)一還債，這實(shí)際上是未能科學(xué)厘定中央與地方在高速公路建設(shè)上的關(guān)系，也無法在東、中、西部省份之間均衡實(shí)現(xiàn)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)目標(biāo)。概言之，在“費(fèi)改稅”問題上現(xiàn)有公路法確定的重要財(cái)稅法體制未理順，而《修訂征求意見稿》又在高速公路領(lǐng)域增加新的不均衡財(cái)稅體制，這樣的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂只能是建立在浮沙之上，不具有可持續(xù)性。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)公眾的合理訴求。十余年來，收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直未進(jìn)行大的調(diào)整，在歷史縱向比較意義上，公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。但是，我國收費(fèi)公路在高速公路體系中占比過高又是一個(gè)不爭的事實(shí)，正如上海金融與法律研究員聶日明在“高速公路該如何收費(fèi)”（刊載于7月27日南方都市報(bào)）文中，在比較中美收費(fèi)公路時(shí)指出：“中國的收費(fèi)公路效益太低”。即使我國社會(huì)物流成本較高的原因較為復(fù)雜，但占據(jù)重要通道的收費(fèi)公路收費(fèi)較高的確又是重要致因。因此，降低社會(huì)物流成本、推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是國家收費(fèi)公路制度改革應(yīng)考慮的重要目標(biāo)，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》秉承《公路法》立法本義，在其第三十條中規(guī)定收費(fèi)公路到期后必須停止收費(fèi)，就是看重級差效益高高速公路免收通行費(fèi)后的積極意義。能不能嚴(yán)格執(zhí)行《公路法》要求，理順“費(fèi)改稅”后的交通財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制后，對部分償債到期后的高速公路免收通行費(fèi)，通過公共財(cái)政支持免費(fèi)后的高速公路管養(yǎng)？應(yīng)該是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂中的重要選項(xiàng)。質(zhì)言之，通過收費(fèi)公路管理法律制度的系統(tǒng)科學(xué)的修改，在公路領(lǐng)域推進(jìn)社會(huì)物流成本的降低，恰恰是國家回應(yīng)社會(huì)公眾呼聲的重要立法表現(xiàn)?！?br />
