新舊業(yè)態(tài)交織“專車”爆發(fā)式增長拷問監(jiān)管創(chuàng)新
2015-09-17
長期嚴(yán)格管制的出租車行業(yè)，被互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)無情地撕開了口子，監(jiān)管思維面臨全新挑戰(zhàn)。網(wǎng)約專車開展運(yùn)營已成為普遍現(xiàn)象，將其納入監(jiān)管體系十分緊迫。
記者在采訪中了解到，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，在出租車行業(yè)借力“互聯(lián)網(wǎng)＋”深化行業(yè)改革的過程中，需要以新的思維看待老問題、面對新挑戰(zhàn)，既要堅(jiān)持“方便群眾出行”的根本目標(biāo)，也要充分考慮新舊業(yè)態(tài)從業(yè)者利益調(diào)整；既要鼓勵創(chuàng)新用好“互聯(lián)網(wǎng)＋”，也要果斷有力地對野蠻生長的新業(yè)態(tài)實(shí)施引導(dǎo)和監(jiān)管；既要加快制度出臺，釋放積極而明確的信號，又要授權(quán)先行地區(qū)率先試點(diǎn)，探索完善改革措施。
老問題新挑戰(zhàn)相互交織
業(yè)內(nèi)人士和專家學(xué)者認(rèn)為，出租車行業(yè)原先存在著“出租車數(shù)量少、份子錢壓力大”等老問題，如今在網(wǎng)約“專車”倒逼之下，出租車行業(yè)又面臨“放開準(zhǔn)入門檻、放開數(shù)量管控、放開價(jià)格監(jiān)管”的新挑戰(zhàn)。老問題和新挑戰(zhàn)既相互疊加又良性互動，使形勢出現(xiàn)新變化。
首先，將網(wǎng)約“專車”納入監(jiān)管體系的緊迫性增強(qiáng)。東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心副主任顧大松說，早期市場主體推動的網(wǎng)約“專車”創(chuàng)新，敏銳地捕捉了城市居民出行質(zhì)量提升需求，填補(bǔ)了行業(yè)缺乏的約租車類型。但是到創(chuàng)新后期，私家車開展運(yùn)營已成為普遍現(xiàn)象，這對傳統(tǒng)客運(yùn)體系造成巨大沖擊，將其納入監(jiān)管體系十分緊迫。
其次，健全傳統(tǒng)巡游出租車運(yùn)價(jià)動態(tài)調(diào)整機(jī)制緊迫性增強(qiáng)。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法院副教授王軍說，長遠(yuǎn)來看，傳統(tǒng)巡游出租車將面臨需求萎縮，將來會與約租車形成并行格局。與此同時(shí)，健全運(yùn)價(jià)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，用價(jià)格杠桿確保有效供給、抑制不合理需求、堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略十分必要。
第三，傳統(tǒng)出租車業(yè)態(tài)擁抱“互聯(lián)網(wǎng)＋”的緊迫性增強(qiáng)。天津市客運(yùn)交通管理辦公室副主任于會清介紹，從上世紀(jì)80年代中期至今，我國出租車行業(yè)大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：一是為解決“乘車難”大力倡導(dǎo)發(fā)展的初級階段；二是以經(jīng)營城市為理念，大量出讓出租汽車經(jīng)營權(quán)的快速發(fā)展階段；三是為緩解供需矛盾實(shí)行數(shù)量管制的規(guī)范管理階段；四是科學(xué)定位出租車，優(yōu)先發(fā)展公交的階段。
北京市運(yùn)輸管理局出租處處長李公科說，北京出租車“份子錢”——單班5175元、雙班8280元的政府定價(jià)，已經(jīng)十年沒有調(diào)整，公司只是“保本微利”。在上海，四大出租車企業(yè)作為上市公司，收益率已經(jīng)很難達(dá)到6％的再融資門檻。在武漢、義烏等地，經(jīng)營權(quán)使用費(fèi)逐漸取消使“份子錢”開始降低。
記者采訪到的全國20多家出租車公司均表示，面對生存考驗(yàn)和歷史選擇，如何擁抱“互聯(lián)網(wǎng)＋”，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)出租車行業(yè)“蛻變”，已非常緊迫。北京新月公司常務(wù)副總經(jīng)理王學(xué)強(qiáng)說，“比如，北京傳統(tǒng)巡游出租車空駛率高達(dá)30％至40％，有效利用互聯(lián)網(wǎng)平臺降低空駛率十分必要?！?br />
防止監(jiān)管“穿新鞋走老路”
長期嚴(yán)格管制的出租車行業(yè)，被互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)無情地撕開了口子，監(jiān)管思維受到全新挑戰(zhàn)。專家學(xué)者認(rèn)為，結(jié)合多個國家和地區(qū)的做法，創(chuàng)新出租車監(jiān)管制度，需要破除固有思維定式，防止“穿新鞋走老路”。
首先，數(shù)量管制是否需要固守？西安市出租車協(xié)會會長鄭小平說，出租車占用稀缺道路資源的特性，決定了數(shù)量需要管制，比如臺灣地區(qū)1998年全面放開出租車牌照，結(jié)果形成11萬輛出租車的嚴(yán)重供剩，后來不得不重新管制。
然而，“不掃馬路”的約租車是否還需要數(shù)量管制？上海交大安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授黃少卿說，美國紐約的巡游出租車牌照，從1937年以來就一直限制在13595張，但不受數(shù)量限制的電話預(yù)約車大約是巡游車數(shù)量的3倍。
王軍說，美國加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓的監(jiān)管新政，對互聯(lián)網(wǎng)約租車并不控制數(shù)量。
其次，私家車能否有條件地參與營運(yùn)？今年6月25日，法國多座城市數(shù)千名出租車司機(jī)上街抗議優(yōu)步搶生意，引發(fā)騷亂。去年以來，意大利、德國、英國、澳大利亞等地出租車司機(jī)，也紛紛抗議打車軟件導(dǎo)致“黑車”猖獗。
面對壓力，優(yōu)步在歐洲一些城市被禁用，一些城市則給出了明確限制。比如在德國漢堡和柏林，監(jiān)管部門要求有償載客私家車的服務(wù)費(fèi)用不能超過當(dāng)次行車成本。美國各州對私家車參與運(yùn)營態(tài)度不一，其中加利福尼亞州、科羅拉多州出臺規(guī)定，允許私家車接入平臺營運(yùn)，但對車齡、司機(jī)安全駕駛記錄、違法犯罪等背景審查做出嚴(yán)格限制。
目前我國各地網(wǎng)約“專車”注冊量已近100萬，其中占主體的私家車主不乏兼職者，但也有相當(dāng)數(shù)量想以此為生的從業(yè)者。未來的監(jiān)管制度，除了可以允許真正公益性的“拼車、合乘”，能否設(shè)置一定的門檻允許私家車參與營運(yùn)，值得深入研究。
再次，網(wǎng)約車平臺必須像出租車公司一樣管理？網(wǎng)約車平臺大多屬“輕資產(chǎn)”運(yùn)營，市場覆蓋打破區(qū)域限制，與從業(yè)者關(guān)系屬伙伴而非隸屬。滴滴快的總裁柳青、優(yōu)步中國戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人柳甄、易到用車高級副總裁于瑞卓等人表示，如果按照傳統(tǒng)巡游出租車公司的監(jiān)管模式，平臺和司機(jī)均要行政許可，平臺與司機(jī)要建立緊密勞動關(guān)系，那么參與各方的管理成本都會過高。
王軍說，美國一些州的做法是，監(jiān)管部門重在管平臺而不是管司機(jī)，監(jiān)管部門對車輛年限、投保額度、從業(yè)司機(jī)門檻做出強(qiáng)制性規(guī)定，并監(jiān)督平臺執(zhí)行。
統(tǒng)籌兼顧尋找最佳平衡點(diǎn)
面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，深化出租車行業(yè)改革應(yīng)該在解決老問題和化解新挑戰(zhàn)、兼顧傳統(tǒng)業(yè)態(tài)和新業(yè)態(tài)群體利益、厘清政府行為和市場機(jī)制邊界等方面找到最佳平衡點(diǎn)。
——堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，科學(xué)定位出租車。交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通財(cái)政與金融研究所常務(wù)副所長胡方俊胡方竣北京新月公司常務(wù)副總經(jīng)理王學(xué)強(qiáng)、西安出租車協(xié)會副會長賈育曉等人認(rèn)為，基于公共道路資源的稀缺性，大中城市必須堅(jiān)持“以公共交通為主、以自行車和私家車為輔、以出租車為補(bǔ)充”的交通戰(zhàn)略。為此應(yīng)該更多地利用市場手段合理調(diào)整出租車供需，既不宜完全限制私家車參與營運(yùn)，也不應(yīng)把過量私家車動員到道路上。
——以“差異化定位、多手段分隔”為原則，對傳統(tǒng)巡游車和網(wǎng)約車統(tǒng)一監(jiān)管。專家建議，巡游車應(yīng)定位于滿足普通大眾特殊出行需要，網(wǎng)約車定位于個性化出行需要；應(yīng)采取多種手段防止不同業(yè)態(tài)向?qū)Ψ绞袌鰸B透，比如要求網(wǎng)約車配置更高檔車型；在數(shù)量、運(yùn)價(jià)、服務(wù)質(zhì)量管控上，巡游車與網(wǎng)約車可以區(qū)別對待。
黃少卿等人建議，對于傳統(tǒng)巡游出租車，可繼續(xù)堅(jiān)持經(jīng)營權(quán)“特別許可”，在堅(jiān)持管制的前提下完善數(shù)量及運(yùn)價(jià)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
對于網(wǎng)約出租車，需要明確承運(yùn)人、車輛與駕駛員準(zhǔn)入條件、車輛及駕駛員與網(wǎng)絡(luò)平臺關(guān)系、“專車”保險(xiǎn)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管責(zé)任、網(wǎng)終平臺與監(jiān)管部門關(guān)系等一系列問題。建議對網(wǎng)約車平臺和從業(yè)者資質(zhì)實(shí)施不同于傳統(tǒng)巡游車的“一般許可”；營運(yùn)價(jià)格可以設(shè)定上限，允許網(wǎng)絡(luò)平臺根據(jù)車型、地段和時(shí)段進(jìn)行靈活價(jià)格調(diào)整；網(wǎng)約車可以不控制數(shù)量，也可以在特定區(qū)域、特定時(shí)間或者通過提高資質(zhì)條件等方式對數(shù)量做出總體調(diào)控。
——盡快出臺制度，減少新舊業(yè)態(tài)沖撞，緩解社會穩(wěn)定壓力。當(dāng)前，傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車從業(yè)者，均對國家深化出租車改革政策急切期待，以化解當(dāng)前“舊業(yè)態(tài)受沖擊、新業(yè)態(tài)野蠻生長、社會穩(wěn)定面臨壓力”的難題。
顧大松建議，允許出租車司機(jī)具有網(wǎng)約“專車”準(zhǔn)入優(yōu)先資格、推動網(wǎng)絡(luò)平臺與出租車公司開展深度合作，有助于消彌新舊業(yè)態(tài)沖突。
——授權(quán)試點(diǎn)城市探索改革措施可行性。我國出租車行業(yè)管理的主體責(zé)任在各個城市，國家出臺總體改革政策法規(guī)的同時(shí)，可在部分城市先行先試摸索經(jīng)驗(yàn)。目前浙江義烏市已提出2018年起放開出租車數(shù)量管控，同時(shí)推進(jìn)價(jià)格市場形成機(jī)制，上海交通部門、四大出租車公司則與滴滴快的啟動了全面合作。網(wǎng)約“專車”監(jiān)管模式創(chuàng)新可以在這些城市率先試點(diǎn)。
杭州出租汽車行業(yè)改革工作正式啟動，《杭州市深化出租汽車行業(yè)改革的實(shí)施意見（征求意見稿）》日前發(fā)布。規(guī)定自2015年1月1日起，該市出租汽車行業(yè)停止收取經(jīng)營權(quán)有償使用金，實(shí)行經(jīng)營權(quán)無償有期限使用。此外，改革下一步將規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車平臺。
顧大松說，私家車從事網(wǎng)約“專車”的顛覆性創(chuàng)新，亟需立法引領(lǐng)。地方政府可以根據(jù)城市交通地方特點(diǎn)，開展汽車共享下的交通網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新地方立法嘗試。
