“買路錢”以后怎么收？
2015-09-17
美國基礎(chǔ)設(shè)施與之（中國）相比相形見絀。”“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)”。這是美國總統(tǒng)奧巴馬和世界銀行對中國公路的評價。2013年底，中國高速公路總里程已位居世界第一。然而，國內(nèi)對公路收費(fèi)的質(zhì)疑聲不絕于耳。
2014年12月23日，交通運(yùn)輸部首次發(fā)布了全國收費(fèi)公路統(tǒng)計公報：2013年度，全國收費(fèi)公路近9成收入用于還債，整體虧損661億元，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額由2010年的2.3萬億元增加到2013年的3.4萬億元；
巨額虧損和收費(fèi)延期，讓中國收費(fèi)公路再次成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。貸款修路、收費(fèi)還貸的收費(fèi)公路政策被指是問題癥結(jié)所在。
1984年，國務(wù)院決定實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”，即收費(fèi)公路政策。2004年，國務(wù)院通過《收費(fèi)公路管理條例》，允許用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)獲得的收入進(jìn)行新的公路項目投資。之后，收費(fèi)道路衍生出利用社會資本的經(jīng)營性修路體系，高速公路上市公司隨之出現(xiàn)。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，20122013年已有34條高速公路延期收費(fèi)，延期的時間在15年不等。2014年19家A股高速公路上市公司前3季度合計賺了113.8億元，近7成高速公路上市公司實(shí)現(xiàn)同期增長。
交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院院長周偉告訴《財經(jīng)國家周刊》記者：“政府貸款修路沒有盈利要求，貸款還完，收費(fèi)年限到了就應(yīng)該停止。但對于引進(jìn)社會資本的上市公司，他們卻需要回報。”
國務(wù)院參事、交通運(yùn)輸行業(yè)專家郭廷結(jié)對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，政策對于收費(fèi)公路的公益性和投資屬性沒有嚴(yán)格的界定，是延期收費(fèi)爭議的根本原因。
癥結(jié)
“收費(fèi)公路巨額虧損原因在于財政的投入不足?！眹鴦?wù)院參事、中國公路學(xué)會道路工程學(xué)會理事長張元方對《財經(jīng)國家周刊》記者說。
目前，中國公路發(fā)展形成了兩種不同的投融資模式：收費(fèi)模式，即主要依托收費(fèi)政策籌資，包括債務(wù)融資或吸引社會資本；非收費(fèi)模式，即主要依托交通專項稅（車購稅和成品油稅費(fèi)改革新增交通專項資金）投入，并以專項稅作擔(dān)保和償債來源進(jìn)行債務(wù)融資（即統(tǒng)借統(tǒng)還政策）。
交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)顯示，收費(fèi)公路建設(shè)主要依靠銀行貸款等債務(wù)性資金，約占7成。根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國高速公路建設(shè)仍處于加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，其中債務(wù)性資金投入占67.4%。我國已建成的公路網(wǎng)里約97%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路，都是依托收費(fèi)公路政策來實(shí)現(xiàn)。
業(yè)界專家認(rèn)為，從高速公路的經(jīng)營屬性來講，收取通行費(fèi)也有一定的合理性，但對于大量起著公共基礎(chǔ)性服務(wù)作用的干線公路，通過收費(fèi)方式來建設(shè)，就與政府的公共服務(wù)職能存在沖突。
周偉表示，收費(fèi)公路問題凸顯出我國公共政策對公路建設(shè)所支持力度不夠的后遺癥。初步估算，公路建設(shè)每年需投入資金超過1萬億元，430多萬公里規(guī)模的公路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營與管理費(fèi)用約3300億元，僅依靠公共財政難以滿足這樣龐大的資金需求。
歷史遺留問題也讓收費(fèi)公路問題雪上加霜?！笆濉逼陂g，國內(nèi)建設(shè)了大量長時期內(nèi)沒有車流的高速公路，而這些高速公路在規(guī)定收費(fèi)期限內(nèi)無法還本付息，就只能依靠那些車流量大的高速公路繼續(xù)收費(fèi)來“統(tǒng)一還款”。如果停止“統(tǒng)一還款”，將形成大量銀行壞賬并可能導(dǎo)致局部金融風(fēng)險。
郭廷結(jié)認(rèn)為，除了上述原因外，我國高速公路建設(shè)規(guī)模太大也是問題之一，過度的超前等于浪費(fèi)。
出路
“收費(fèi)公路的管理和改革關(guān)鍵在于屬性歸位?！敝軅ケ硎?，要從公路基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，厘清收費(fèi)公路資產(chǎn)與收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)管理體系與規(guī)范經(jīng)營方式的關(guān)系，保障收費(fèi)公路的目標(biāo)不偏離。
2015年1月，交通運(yùn)輸部出臺《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟诽岢?，深化收費(fèi)公路改革，改革收費(fèi)公路管理模式，對政府投資的收費(fèi)公路實(shí)行收支兩條線，通行費(fèi)收支納入政府預(yù)算管理；對采用政府與社會資本合作模式及社會資本全額投資建設(shè)的經(jīng)營性高速公路，實(shí)行特許經(jīng)營。改革收費(fèi)公路通行費(fèi)率形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通行費(fèi)率與營運(yùn)服務(wù)水平掛鉤等等。
周偉認(rèn)為，按照2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式將退出歷史舞臺，代之以“發(fā)債修路，收費(fèi)還債”。對存量債務(wù)，要落實(shí)政府責(zé)任，用“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式逐步消解。如此一來，投資發(fā)債主體是政府，交通部門只是工程實(shí)施主管；通行費(fèi)收入將全部上繳財政，實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線；形式上所收的“通行費(fèi)”，也體現(xiàn)了“受益者負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)代稅賦公平原則。
《意見》中的另一個重點(diǎn)是通過吸引社會投資，采取目前財政部正在推廣運(yùn)用的政府和社會資本合作模式（PPP）建設(shè)收費(fèi)高速公路，實(shí)施特許經(jīng)營。
但北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“PPP模式解決不了公路收費(fèi)的巨額虧損問題。目前，在建的高速公路基本都是偏遠(yuǎn)地區(qū)公路，盈利空間不大，社會投資對這種公路并不感興趣?！?br />
（實(shí)習(xí)生蓋群對本文有貢獻(xiàn)）
