交通管理中公安部門非現(xiàn)場執(zhí)法問題研究
2016-01-26
聯(lián)系人：江坤010-56875675
非現(xiàn)場執(zhí)法是指公安交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料對交通違法行為進(jìn)行查處的一種執(zhí)法手段。杜寶良，一位外地在北京以賣菜為生的小販因?yàn)樵诙潭處讉€月時間里連續(xù)105次被電子眼拍下在同一地點(diǎn)不顧禁行標(biāo)志違章行駛，被處以10500元的交通違章罰款，扣210分。杜寶良事件引起了社會極大的關(guān)注，針對公安執(zhí)法方式的討論也隨之而來，其中很多直指公安非現(xiàn)場執(zhí)法。
一、采用非現(xiàn)場執(zhí)方式的理由
進(jìn)入20世紀(jì)，0年代以來，北京等大城市城市交通發(fā)展迅速，市民的機(jī)動車擁有量大幅度提高。僅以北京為例，到2005年5月已達(dá)到241.1萬輛，駕駛員總數(shù)達(dá)到373萬人，機(jī)動車保有量年均增長10!15;道路建設(shè)日新月異，郊區(qū)公路路長超過14600公里，城市道路路長達(dá)到了4100余公里。面對管理對象、管理范圍的日益擴(kuò)大，只有不到6000人的交通管理警力明顯不足，形勢發(fā)展要求必須向科技要警力、要管理。
依靠科技手段的公安非現(xiàn)場執(zhí)法，不僅可以有效彌補(bǔ)警力不足，提高管控效率，擴(kuò)大管控范圍，而且可以大大減少路面現(xiàn)場糾違對正常交通的影響，保障道路交通有序、安全、暢通。綜合起來，使用以電子眼為代表的非現(xiàn)場執(zhí)法方式主要有以下好處。
1.彌補(bǔ)交通管理空當(dāng)，有力促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)行非現(xiàn)場執(zhí)法，利用電視監(jiān)控、違法監(jiān)測等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對道路交通的全天候監(jiān)控，擴(kuò)大、延伸交通管理的時間和空間，可以增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)、查處交通違法的能力，確保交通安全法律的嚴(yán)格執(zhí)行。
2.非現(xiàn)場執(zhí)法重事實(shí)、重證據(jù)，減少了人為因素干擾，進(jìn)一步促進(jìn)了公正執(zhí)法。非現(xiàn)場執(zhí)法針對的是各種交通違法行為，不會因違法對象的身份不同而區(qū)別對待，不會出現(xiàn)民警現(xiàn)場執(zhí)法時違法人討價還價、阻撓、抗拒等干擾因素;采集的違法數(shù)據(jù)真實(shí)確鑿，錄入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)后，嚴(yán)格設(shè)定管理權(quán)限，不能隨意更改刪除違法數(shù)據(jù)，有效避免了鏟單子、走后門等不正之風(fēng)，最大限度保證了公正執(zhí)法。
3.對潛在的違法行為人具有強(qiáng)大的震懾作用，對自覺約束交通行為，預(yù)防和減少交通違法起到了積極推動作用。公安非現(xiàn)場執(zhí)法大量使用電子設(shè)備，使有違法欲望的駕駛員感到一種無形的壓力，迫使其在看不到警察的時候也能對自己的駕駛行為進(jìn)行約束。特別是在當(dāng)前，一些駕駛?cè)说氖胤ㄗ杂X性不高，遵警不遵法現(xiàn)象較為普遍，通過廣泛應(yīng)用非現(xiàn)場執(zhí)法手段，有利于消除駕駛?cè)说膬e幸心理，提高其守法自覺性，使其形成良好的駕駛習(xí)慣，從而減少交通違法行為的發(fā)生。
4.非現(xiàn)場執(zhí)法能直接為交通事故責(zé)任認(rèn)定、肇事逃逸案件、刑事治安案件偵破提供有力證據(jù)。
實(shí)踐中，通過非現(xiàn)場執(zhí)法記錄資料，已成功破獲一大批各類案件，為維護(hù)社會穩(wěn)定，保障受害人權(quán)益，打擊違法犯罪做出了重要貢獻(xiàn)。
5.解放警力，擴(kuò)大管理范圍，提高交通管理的工作效率。將各種監(jiān)測儀安裝在秩序較亂、車流量較大、事故易發(fā)的路口、路段，相當(dāng)于24小時民警執(zhí)勤，可以對保持路面秩序良好，預(yù)防和避免交通事故發(fā)生起積極作用，對交通管理在時空上做了進(jìn)一步擴(kuò)展。公安非現(xiàn)場執(zhí)法由于采用高技術(shù)手段，絕大多數(shù)是在民警不在現(xiàn)場的情況下進(jìn)行取證，事后追查的，即使需要民警，也僅是操作設(shè)備，這樣既減輕了民警的勞動強(qiáng)度，又節(jié)約了人力資源，可以對合理配置警力，推動警力改革起積極作用。
二、非現(xiàn)場執(zhí)法模式及其存在問題
1.當(dāng)前的非現(xiàn)場執(zhí)法模式
(1）利用違章自動監(jiān)測儀，一般稱為電子警察(路口違章監(jiān)測儀和路段違章監(jiān)測儀）。路口違章自動監(jiān)測儀采用視頻檢測、視頻抓拍，主要用于監(jiān)測機(jī)動車違反信號燈指示的違章行為。路段違章監(jiān)測儀主要用于監(jiān)測機(jī)動車違章超速、違章走單行線、公交車道、緊急停車帶以及違章進(jìn)出環(huán)路進(jìn)出口等行為。
(2）利用粘貼（違章停車處理通知單）的方式人工采集違章信息。由各交通支大隊(duì)執(zhí)勤民警或交通協(xié)管員對道路上違章停放的機(jī)動車在駕駛員不在現(xiàn)場時，使用粘貼（違章停車處理通知單）的方法通知駕駛員到相應(yīng)的交通隊(duì)執(zhí)法站接受處理，對超過72小時未接受處理者，將車輛違章信息上傳至市公安局信息中心，其違章行為由當(dāng)?shù)亟煌ㄖш?duì)執(zhí)法站處理。
(3）利用攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)人工采集違章信息。為各交通支隊(duì)執(zhí)勤民警配備攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)等專用設(shè)備，供民警在執(zhí)勤過程中對道路上不宜直接糾正處罰的交通違章行為進(jìn)行現(xiàn)場攝錄或拍照。
(4）接受群眾舉報(bào)。廣泛發(fā)動群眾用攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)獲取交通違法證據(jù)，檢舉違法行為。
2.非現(xiàn)場執(zhí)法模式的操作流程
(1）數(shù)據(jù)收集。將非現(xiàn)場執(zhí)法各子系統(tǒng)的原始數(shù)據(jù)收集到指定的預(yù)處理地點(diǎn)，收集方式有局域網(wǎng)收集和撥號收集。
(2）審核。預(yù)處理的數(shù)據(jù)經(jīng)過審核確認(rèn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和有效性，經(jīng)過最終審核的違法信息進(jìn)入數(shù)據(jù)庫成為正式違法信息，同時在車輛管理系統(tǒng)中鎖定違法車輛，禁止在接受處罰前進(jìn)行車輛檢驗(yàn)、辦理各類變更手續(xù)。
(3）信息發(fā)布。正式數(shù)據(jù)形成后向社會進(jìn)行發(fā)布，目前的發(fā)布途徑主要包括郵寄違法通知單、交通信息網(wǎng)、報(bào)紙、廣播、電視臺、短消息、電信聲訊等。
(4）按照（道路交通安全法）對當(dāng)事人進(jìn)行處罰，并取消鎖定記錄。
(5）處罰執(zhí)行流程。第一步，由本人持駕駛證、行駛證原件及復(fù)印件到所屬機(jī)關(guān)交通違法處理窗口進(jìn)行處罰。第二步，向交通違法處理人員報(bào)交通違法車輛號牌，并填寫相應(yīng)法律文書，遞交相關(guān)證件。第三步，持裁決后的公安行政處罰決定書及罰沒收入專用繳款書到指定銀行繳款，并將銀行提供的行政罰款收據(jù)交由交通違法處理人員。
3.當(dāng)前模式下存在的問題
(1）技術(shù)上的可靠性不能得到保障。采用視頻檢測、視頻抓拍等手段無疑對設(shè)備的性能和運(yùn)行的穩(wěn)定性具有較高的要求。如果是采用人工拍攝的方式則受操作者個人因素的影響較大目前認(rèn)為公安非現(xiàn)場執(zhí)法的法律依據(jù)（道路交通安全法）第114條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰對能夠確定駕駛?cè)说目梢砸勒毡痉ǖ囊?guī)定依法予以處罰1989年（行政訴訟法）第31條第1款第(3）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是行政訴訟證據(jù)之一1991年（民事訴訟法）第63條第1款第(3）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是民事訴訟證據(jù)之一1997年（刑事訴訟法）第42條第2款第(7）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是刑事訴訟證據(jù)之一三大訴訟法都明確規(guī)定視聽資料必須查證屬實(shí)才能作為認(rèn)定事實(shí)根據(jù)的規(guī)定對于（道路交通安全法）則有（行政處罰法）進(jìn)行限制（行政處罰法）第31條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利第32條規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或證據(jù)成立的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰由此可見法律實(shí)際上賦予了公民對執(zhí)法機(jī)關(guān)視聽資料等技術(shù)手段獲取的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑的權(quán)利公民有權(quán)利對這些證據(jù)的可靠性和真實(shí)性進(jìn)行辯駁在這種法律前提下非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)性要求必然是很高的由于在大多數(shù)情況下它甚至是惟一的證據(jù)因此它必須達(dá)到排除合理懷疑的程度(2）執(zhí)法程序不夠規(guī)范（行政處罰法）第41條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定之前不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給與行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯行政處罰不能成立杜寶良事件發(fā)生后各地公安交警部門紛紛增加了告知程序但是現(xiàn)有的告知方法似乎只做到了形式上的合法(3）執(zhí)法方式不夠人性化未能充分體現(xiàn)法律制定的目的和價值追求懲罰不是目的而只是手段在某些情況下非現(xiàn)場執(zhí)法表現(xiàn)為片面追求罰款沒有體現(xiàn)法律的預(yù)防和教育作用大面積普及電子眼等非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備容易導(dǎo)致公民自我約束感下降社會秩序的規(guī)范主要靠強(qiáng)制秩序。
三、切實(shí)改善公安非現(xiàn)場執(zhí)法方式
1.提高公安非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)水平
應(yīng)該通過加強(qiáng)研發(fā)、資助創(chuàng)新、多角度安裝、多種設(shè)備同時使用等方法提高公安非現(xiàn)場執(zhí)法的準(zhǔn)確度和證據(jù)的可信度。
2.規(guī)范程序以人為本
(1）將非現(xiàn)場執(zhí)法與暗中執(zhí)法相區(qū)別非現(xiàn)場執(zhí)法是一種以技術(shù)為依托的執(zhí)法手段而暗中執(zhí)法則是與公開執(zhí)法相對的一個概念交通秩序的管理權(quán)本質(zhì)上是行政權(quán)力的行使行政權(quán)力行使的根本原則就是行政公開原則即不僅是指法律規(guī)定、執(zhí)法程序、不利后果的公開執(zhí)行方法、執(zhí)行模式、執(zhí)行流程的公開也是其中應(yīng)有之義非現(xiàn)場執(zhí)法不等于暗中執(zhí)法交警不在現(xiàn)場不等于要把電子眼安裝在暗處讓大家都發(fā)現(xiàn)不了日前烏魯木齊警方、成都警方公開電子眼的位置就是這種注重預(yù)防和警示遵守行政公開原則的明證。
(2）將告知程序落到實(shí)處執(zhí)法效率能否提高、交通罰款能否奏效取決于司機(jī)能否掌握必要的信息以及其在掌握信息后的行為提高執(zhí)法效率的一個途徑就是要減少信息不充分和信息不對稱在杜寶良事件中雖然交管部門已經(jīng)提供了諸如上網(wǎng)、短信和電話查詢等多種渠道讓違章司機(jī)能夠及時了解違章情況可是獲取這些信息的成本還是太高上網(wǎng)對于杜寶良們來說太難了;而定向查詢的短信據(jù)說每條就要1元168聲訊查詢電話1分鐘要收3元對不少司機(jī)來說太貴了更值得思索的是一開始杜寶良并不知道應(yīng)該到哪兒查違章因?yàn)樗麖膩頉]有被非現(xiàn)場執(zhí)法過他先去了工商銀行過去的兩起違章他都是在那兒交的罰款但銀行工作人員告訴他得去交通隊(duì)。交通隊(duì)交警又告訴他得去執(zhí)法站獲取信息的成本之高可想而知執(zhí)法方式改革的目標(biāo)是依法、便民、高效行政執(zhí)法的對象是普通公民涉及的范圍很廣泛與群眾的日常生活息息相關(guān)所以改革一定要從方便群眾、保護(hù)群眾的權(quán)益出發(fā)針對互聯(lián)網(wǎng)、聲訊臺、廣播等告知方式的局限性，應(yīng)著重加強(qiáng)郵寄違法通知單、短信息告知兩種方式。
要對機(jī)動車檔案中的戶主地址進(jìn)行經(jīng)常式的更新登記，采用車主自愿和公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制定期更新和隨機(jī)更改兩種方式、保證郵寄地址的準(zhǔn)確性，同時縮短違法信息的后續(xù)處理時間保證郵寄通知的及時性。要增加對車主手機(jī)號碼的登記和數(shù)據(jù)庫建立工作，實(shí)現(xiàn)短信息通知的信息化和自動化。
3.大力推進(jìn)人性化執(zhí)法改革，努力實(shí)現(xiàn)法律的價值追求
執(zhí)法的終極目標(biāo)是為了更好地維護(hù)公平正義，保障公民的合法權(quán)益。人性化執(zhí)法要求執(zhí)法者在公正執(zhí)法時，給予公民柔性的人文關(guān)懷，尊重其人格尊嚴(yán)，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，體恤其自然需求，顧及其感受和基本生活，讓公民在領(lǐng)略法律所帶來的威嚴(yán)和神圣的同時，享受法律所固有的溫情和體恤。它是政治文明在執(zhí)法領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。
文明執(zhí)法的根本出發(fā)點(diǎn)是以人為本，在處理問題時要始終堅(jiān)持人民內(nèi)部矛盾的處理原則，曉之以理、動之以情，不能以專政手段對待群眾。具體到實(shí)際工作，就是在解決處理問題時要有人情味，這種人情味應(yīng)以溝通和理解為橋梁，以正當(dāng)?shù)某绦驗(yàn)楸Ｕ?，?yīng)排除無情斗爭、簡單粗暴的處理模式，特別要杜絕衙門作風(fēng)，更不能知法犯法、執(zhí)法犯法。在非現(xiàn)場執(zhí)法問題上推進(jìn)人性化執(zhí)法改革至少應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。
(1)處罰不是目的只是手段，應(yīng)避免片面強(qiáng)調(diào)罰款等處罰，強(qiáng)調(diào)突出法律的預(yù)防和教育作用。以電子眼為例，很多地方不愿將其位置公開的原因就是因?yàn)槊磕甏罅康牧P款收入，而公開電子眼則有很多好處，如提前給駕駛員警示，使其提高注意力，減少和避免事故發(fā)生;給潛在違法者威懾，減少違法行為的發(fā)生，起到法律一般預(yù)防的作用，保障交通順暢;使違法者對處罰心服，達(dá)到法律特殊預(yù)防的作用;提高公安執(zhí)法透明度，改善公安機(jī)關(guān)形象等等。
(2)在一定限度內(nèi)普及電子眼等公安非現(xiàn)場執(zhí)法手段，實(shí)現(xiàn)公民自愿秩序與國家強(qiáng)制秩序之間的平衡。從秩序的角度看，公共秩序可以分為強(qiáng)制秩序和自愿秩序兩種。強(qiáng)制秩序往往依賴強(qiáng)制力來規(guī)范每一個人，尤其是依靠懲罰讓大家遵守秩序。強(qiáng)制往往導(dǎo)致威懾和恐懼。一旦強(qiáng)制成為秩序的基本價值，對強(qiáng)制的需求也就越來越大:一是處罰力度升級;二是發(fā)明各種各樣的制度來約束執(zhí)法者徇私枉法;三是發(fā)明各種辦法，如暗中執(zhí)法讓社會成員沒有機(jī)會犯法或者一犯法就受到處罰。強(qiáng)制的秩序具有內(nèi)在的自我強(qiáng)化機(jī)制，一直到強(qiáng)制達(dá)到最高水平而失去效率為止。與強(qiáng)制秩序相反，自愿秩序認(rèn)為，人們遵守交通規(guī)則不是出于恐懼，人們見到警察，想到的是公共秩序的輔助者，而不是懲罰和恐懼。在這樣的情況下，警察和駕駛員就會形成一種和諧的關(guān)系，如果強(qiáng)制和懲罰只是一種公共交通秩序的輔助性手段，而不是基本的警民關(guān)系準(zhǔn)則，警察就會傾向于公正地去執(zhí)法，駕駛員也不會執(zhí)著地尋找機(jī)會來宣泄恐懼。
政府公共管理從以管為本走向以人為本，意味著公共管理中人成為目的，而不是工具;意味著強(qiáng)制將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助性的手段，公共管理將更多地依靠公民的自覺。隨著公民法制意識的提高和生活質(zhì)量要求的上升，人們更加關(guān)注個人的體面和權(quán)利。因此沒有必要在每條馬路、每條街道、每個路口都安裝電子眼這樣的非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備，讓公民感覺到自己時時處處都處于執(zhí)法者的監(jiān)視之下，從而缺少自覺主動遵守秩序的內(nèi)心起因。應(yīng)該保留一定范圍的電子眼空白區(qū)，使得人們在電子眼的強(qiáng)制秩序與個人的自覺秩序之間達(dá)到遵章守紀(jì)的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制秩序和自覺秩序之間的平衡和執(zhí)法者與社會公眾之間的和諧，建立政府和公民之間的互相信任，共同構(gòu)筑和諧社會。
