發(fā)改委：不是小區(qū)所有道路都要變成公共道路
2016-02-23
南都訊21日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(下簡稱《意見》)發(fā)布，關(guān)于“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”的規(guī)定迅速引起公眾關(guān)注，尤其“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”一條。是不是以后所有小區(qū)四面圍墻都要拆了？是不是小區(qū)內(nèi)部道路全都公共化，一下樓就是大小馬路？昨日國家發(fā)改委城市規(guī)劃專家接受南都記者采訪解釋，打開已建成住宅小區(qū)不會一刀切，也非簡單“拆墻破院”。
不是所有已建成住宅小區(qū)都要打開
昨日，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長、教授級高級城市規(guī)劃師沈遲向南都記者表示，已建成住宅小區(qū)和單位大院打開，不是馬上都要改，另外改也是需要條件的。
其實文件已經(jīng)做出說明，打開住宅區(qū)的目的，不是簡單把圍墻拆了，以開放整個社區(qū)，而是為了“解決交通路網(wǎng)布局問題”。一些城市居住區(qū)的路網(wǎng)布局已經(jīng)較密，城市主干路、主次支路的匹配得當，那么即使一個居住小區(qū)相對封閉，也就沒有打開再開支路的必要了。也就是說，如果某一個住宅小區(qū)的道路公共化之后，對于城市干道的交通流量也沒有影響，那也同樣沒有必要去改。
即使對于新建住宅小區(qū)，《意見》也強調(diào)了“原則上”不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。沈遲說，比如有的住宅小區(qū)在遠郊，通過一條路進出城市，那也不是一定要采用街區(qū)制的形勢，或者一定要打開。“要看具體規(guī)劃的情況，不會一刀切”，沈遲說，大規(guī)模的封閉小區(qū)打開之前，也還需要做好路網(wǎng)規(guī)劃、規(guī)劃銜接等一系列工作。
還會有相對封閉的居住小區(qū)和居住組團
沈遲說，在1993年制定、2002年修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》里其實已經(jīng)有了這樣的規(guī)劃思路。其中將城市居民生活聚集地，分為從大到小的城市居住區(qū)、居住小區(qū)、居住組團三類。
規(guī)劃學者、中山大學教授袁奇峰說，現(xiàn)在一個居住區(qū)通常約1平方公里的面積。居住區(qū)以下切割成四五個約25公頃的居住小區(qū)，也就是通常所說的“小區(qū)”。目前我國很多城市的公共道路切割都停留在居住區(qū)這一級別，“典型的就是深圳”，小區(qū)內(nèi)部道路多私有化。
沈遲說，實際上，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開的方式，也不是把這個小區(qū)所有的道路都變成公共道路，而是根據(jù)該地整個路網(wǎng)的規(guī)劃需要，將原先被主干路包圍的封閉的大型居住區(qū)分成若干個居住小區(qū)，從而開辟出一些可以過境的公共道路，通常是區(qū)別于主干路的主次支路，就能優(yōu)化整個區(qū)域的路網(wǎng)。
這也就是說，市民關(guān)于出門下樓就是馬路的擔心，并不必要，因為還會有相對封閉的居住小區(qū)和居住組團，保障居民的生活空間，只是之前的小區(qū)太大了，所以才要“逐步打開”。根據(jù)2002年版的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》就要求“小區(qū)內(nèi)應(yīng)避免過境車輛的穿行，道路通而不暢”。沈遲說，所謂“通而不暢”，就是不讓車速太快，影響安全。
不是要讓小區(qū)開放而是著眼路網(wǎng)結(jié)構(gòu)
“是著眼于路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，而不是要讓小區(qū)開放”，沈遲說，未來小區(qū)管理單元可以更加分散化，比如一棟或者幾棟在一塊，而不是好幾百棟樓一塊兒封閉式管理，一是阻礙城市交通，同時也顯得居住區(qū)活力不足。
沈遲還向南都記者表示，對于城區(qū)來說，特別應(yīng)該抓住舊城改造和整片區(qū)域棚改的契機，做好路網(wǎng)規(guī)劃，不能再搞封閉式的大院。一個城市如果一平方公里以內(nèi)有80個路口才會顯得城市有活力。巴塞羅那有108個路口，而北京可能只有20-30個，所以顯得生活氣氛不足。
沈遲也建議，目前只有城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，這是不夠的，應(yīng)該同步進行整個城市街區(qū)設(shè)計規(guī)范。中央發(fā)布的意見也要求，樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)?！芭浼壓侠淼牡缆废到y(tǒng)規(guī)劃出來之后，封閉小區(qū)也就搞不成了”，沈遲說。南都記者吳斌程思煒發(fā)自北京
業(yè)內(nèi)觀點
打開住宅小區(qū)仍需配套政策
專家稱應(yīng)充分尊重業(yè)主權(quán)益，物業(yè)管理升級、治安與配套設(shè)施也需跟進
中國社科院城市與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟室主任王業(yè)強認為，長期以來國內(nèi)交通規(guī)劃上只注重主干道，沒有預(yù)留“毛細血管”，而封閉小區(qū)不斷出現(xiàn)，對路網(wǎng)形成割裂，破壞了道路微循環(huán)系統(tǒng)，人們出行，無論長途短途都擠在主干道上，從而引發(fā)城市交通痼疾。中國城市規(guī)劃學會秘書長石楠說，比如高校，在國外基本上是開放的。
但專家認為，開放小區(qū)具體實施上，不僅是“拆墻破院”那般簡單，還要從物業(yè)管理、治安、物權(quán)等方面出臺后續(xù)配套政策。
中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長胡志剛認為，政策執(zhí)行難點主要在于既有住宅小區(qū)上，由于小區(qū)配套設(shè)施、道路綠地等在權(quán)屬上仍歸業(yè)主所有，開放小區(qū)應(yīng)充分尊重小區(qū)業(yè)主權(quán)益，出臺配套政策，考慮利益重新分配與調(diào)整。
石楠表示，開放小區(qū)涉及到既有小區(qū)業(yè)主權(quán)益的維護、物業(yè)管理的升級、治安與配套設(shè)施的跟進等問題，仍需在制度上與法律上出臺配套政策，也需要根據(jù)小區(qū)所在地段特征妥善處理開放方式?！兑庖姟分?，“原則上”“逐步”等字眼也體現(xiàn)了政策落地必將是循序漸進的過程。
廣東省華南和諧社區(qū)發(fā)展中心主任周活寧認為，最近幾十年以來的房地產(chǎn)開發(fā)造成街區(qū)分割，像番禺華南板塊這樣面積龐大的郊區(qū)板塊被“割裂”的現(xiàn)象尤其明顯，小區(qū)封閉之后，原來需由政府承擔的部分城市管理責任落到小區(qū)物管身上。如果重新打開小區(qū)大門，意味著這種社會管理職能重回政府之手，政府需在治安管理、鄰里糾紛等社會治理方面傾注更大的人力財力。他認為，新政實施，對老八區(qū)的意義更大，因為最近幾年老城區(qū)加強了封閉式管理，一方面增加了停車收入，但與此同時大大增加了交通阻塞。
廣州房地產(chǎn)市場的觀察人士米思圖則認為，中央文件提到開放小區(qū)，并非意味著要將小區(qū)內(nèi)的所有配套設(shè)施都免費“對外”，只是道路資源對外開放。對于大部分小區(qū)來說，這些“對外開放”的道路資源主要用于步行，只有少數(shù)超大型小區(qū)的一些道路資源需要開放給機動車?！伴_放大門之后如果能讓步行距離控制在15分鐘內(nèi)是好事”，米思圖建議可通過未來新建的住宅小區(qū)試行對公眾開放、增加街道居委會及NGO的社區(qū)治理功能等方式，以此逐步提升市民“開放小區(qū)大門”的觀念。
廣州案例
小區(qū)路變市政路遭業(yè)主反對
小區(qū)路開放為市政路，廣州曾有過類似探索。早在2011年7月經(jīng)廣州市政府常務(wù)會議審定通過了《廣州市關(guān)于改善中心城區(qū)交通狀況的實施方案》，其中提出“優(yōu)化道路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和布局，重點研究完善與城市干道相匹配的支路微循環(huán)系統(tǒng)，推進居住小區(qū)封閉市政道路對外開放工作”。
不過，開放過程中也面臨不少問題。目前在廣州小區(qū)路對外開放的案例尚少，市政路被小區(qū)封閉起來占用的案例卻常有出現(xiàn)。一旦政府部門想要開放這些市政路，或者調(diào)整規(guī)劃，往往會引發(fā)小區(qū)業(yè)主抗議。
2014年5月，廣紙片區(qū)規(guī)劃深化及控規(guī)修編公示后，位于該片區(qū)保利花園內(nèi)的業(yè)主們發(fā)現(xiàn)，小區(qū)內(nèi)原有的博林路將變?yōu)槭姓?，小區(qū)可能被市政路一分為二。盡管本次規(guī)劃的目的是為緩解工業(yè)大道的交通壓力，改善該片區(qū)居民的出行，但該小區(qū)業(yè)主們?nèi)匀环磳Α?br />
開放式小區(qū)不得不重設(shè)關(guān)閘
坐落于番禺區(qū)的星河灣小區(qū)，早在2001年就建立開放式小區(qū)，卻在2013年不得不在小區(qū)門口設(shè)置關(guān)閘，實行全封閉式管理，但“只限車，不限人”。
在星河灣物業(yè)公布在網(wǎng)上的《封閉式管理方案》中寫道，由于小區(qū)和市政道路交會處面積大，且配套商業(yè)街等經(jīng)營場所，往來人員和車輛較多，“封閉式管理是為了滿足業(yè)主的需求，也是為了方便管理?！?br />
廣州匯景新城一名業(yè)主更提心交通安全問題，“之前就發(fā)生過打開小區(qū)道路導(dǎo)致交通事故的情況，如果小區(qū)內(nèi)的道路徹底像市政路一樣對外開放，安全就更沒保障了。”
廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師馬向明建議，可以先從封閉小區(qū)影響最大的徒步和騎單車的人著眼，大樓盤和大院先向人和單車開放，可以自由穿行，將門禁管理縮小至一兩棟樓范圍；或者是多開幾個門，而不是一個門進出。
