洛陽道橋PPP項(xiàng)目是怎么煉成的
2016-05-24
編者按
推廣運(yùn)用PPP模式，讓政府、社會資本和公眾共同受益，成為新常態(tài)下我省穩(wěn)增長保態(tài)勢破解資本瓶頸之舉，也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力的一次體制機(jī)制變革。目前，河南省PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作走在全國前列。為推動PPP模式健康有序深入進(jìn)行，本報(bào)從今天起在一版開設(shè)“PPP模式的河南探索”專欄，挑選我省優(yōu)秀PPP項(xiàng)目作為樣本，逐一進(jìn)行分析報(bào)道，以期為政府、社會資本以及金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)作中提供思路。
□本報(bào)記者樊霞
5月23日下午，洛陽市新街跨洛河大橋的施工現(xiàn)場人來車往，熱火朝天?！拔覀円s在汛期來臨之前建好全部18個拱洞，不然會耽誤整個工期?！痹擁?xiàng)目總監(jiān)理工程師張玉崢說，目前工程施工進(jìn)度已經(jīng)超過50%，建設(shè)資金每月都會按時撥付，保證了工程快速推進(jìn)。
該工程2015年6月底開始施工，預(yù)計(jì)2017年4月完工迎接洛陽牡丹文化節(jié)。新街跨洛河大橋和九都路東段、濱河南路三個工程，同屬于洛陽市市政道橋工程與社會資本合作模式項(xiàng)目（以下簡稱洛陽道橋PPP項(xiàng)目）。該項(xiàng)目是洛陽市第一個PPP項(xiàng)目，采用政府付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目期限17年。期限屆滿后，項(xiàng)目公司無償將洛陽道橋PPP項(xiàng)目移交給政府。2015年11月，洛陽道橋PPP項(xiàng)目入選財(cái)政部示范案例。
洛陽道橋PPP項(xiàng)目是怎樣順利落地的？
重點(diǎn)：要做一個完整的預(yù)設(shè)方案
在洛陽市PPP項(xiàng)目辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人看來，項(xiàng)目順利落地的重點(diǎn)，是他們做了一個非常完整的預(yù)設(shè)方案。“我們預(yù)先設(shè)定了運(yùn)作模式的方案，在方案中把重要環(huán)節(jié)可能遇到的問題都做了充分的準(zhǔn)備?！?br />
首先需要確定哪些項(xiàng)目適用于PPP模式。經(jīng)過討論和測試，最終確定：在操作過程中，政府對適用于PPP項(xiàng)目的工程必須有“可控性”。市政道橋項(xiàng)目建設(shè)投資7億多元，加上運(yùn)營收費(fèi)后近13億元，這樣的規(guī)模對洛陽市政府來說是“可控的”；另外，路橋項(xiàng)目是政府比較熟悉的，（下轉(zhuǎn)第四版）
（上接第一版）從技術(shù)、審核、審批等方面來說都更加“可控”。
具體操作上，政府方面也做了充分的準(zhǔn)備工作。洛陽市PPP項(xiàng)目辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人總結(jié)道，他們對照著財(cái)政部2014年發(fā)布的113號文件，把政府方面需要注意的問題，哪些需要立刻協(xié)調(diào)解決，哪些需要在實(shí)施過程中協(xié)調(diào)解決，都提前做好了方案，做到心中有數(shù)。他說，在選擇社會資本之前，這些問題和方案都需報(bào)到政府層面，加以明確，以解決未來合作中存在的潛在問題。
他們按照預(yù)設(shè)方案反復(fù)進(jìn)行了“市場模擬推演”，并做出了財(cái)務(wù)模型。他們做出的財(cái)務(wù)模型，清晰地顯示出政府應(yīng)承擔(dān)的未來還款進(jìn)度。事實(shí)證明，后來進(jìn)行融資時，金融機(jī)構(gòu)非常重視和認(rèn)可財(cái)務(wù)模型明細(xì)表。
如何選定社會資本
在PPP模式中，如何選擇社會資本至關(guān)重要。
按照《PPP項(xiàng)目政府采購管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，選擇社會資本有五種方式，洛陽道橋PPP項(xiàng)目最終確定了采用公開招標(biāo)方式選擇社會資本，除了項(xiàng)目本身符合采用公開招標(biāo)方式采購的要求外，“主要考慮到PPP模式下直接施工的應(yīng)用要求?！甭尻柺辛硪晃惠^早參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的政府官員說，這就要求社會資本必須具備相應(yīng)的施工資質(zhì)和施工能力。
此外，洛陽道橋PPP項(xiàng)目主要包括投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)三項(xiàng)內(nèi)容，那么在選擇社會資本時更關(guān)注哪一方面的內(nèi)容呢？
洛陽市住建委有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，洛陽道橋PPP項(xiàng)目更關(guān)注社會資本的運(yùn)營維護(hù)能力和內(nèi)容。項(xiàng)目工程建設(shè)本身沒有復(fù)雜性，相對運(yùn)營維護(hù)來說，很多具有施工資質(zhì)的社會資本都可以建設(shè)，對社會公眾來說，更看重的是能夠保證后續(xù)市政道橋公共服務(wù)的安全性和可用性，運(yùn)營維護(hù)對洛陽道橋PPP項(xiàng)目來說更為關(guān)鍵，更能體現(xiàn)物有所值的機(jī)理。
社會資本進(jìn)入后，隨即提出了竣工結(jié)算與投標(biāo)報(bào)價有差額以及如何分擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的問題。經(jīng)過綜合考慮，這兩個問題都有了明確的解決方案。而洛陽道橋PPP項(xiàng)目的購買服務(wù)費(fèi)則納入財(cái)政跨年度預(yù)算與中長期財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)一步穩(wěn)定了社會資本的信心。
明晰責(zé)任分擔(dān)
針對洛陽道橋PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、責(zé)任分擔(dān)以及能力相適應(yīng)等方面的問題，洛陽市PPP項(xiàng)目方設(shè)計(jì)了這樣的方案：項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)評、可行性研究等前期事項(xiàng)統(tǒng)一由政府來做，道路拆遷由區(qū)政府來做，而項(xiàng)目的建設(shè)、投資、運(yùn)營、后續(xù)管理經(jīng)營則由社會資本來做。
這樣做的理由是，項(xiàng)目前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)評、可行性研究等很多是不可控的，如果交給社會資本去做，可能遇到很多困難。而在拆遷方面，涉及到安置，也可能出現(xiàn)很多糾紛，而且現(xiàn)有的財(cái)政體制下征地拆遷是區(qū)級政府的事情，所以仍舊交給區(qū)政府去做。
運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容如何界定也是政府和社會資本談判的重點(diǎn)。雙方分歧在于：現(xiàn)有其他道橋如道路保潔等運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容，實(shí)際是由住建委下屬的事業(yè)單位承擔(dān)；而交通設(shè)施的維修維護(hù)等專業(yè)事情是由交通管理部門主管的，這兩個內(nèi)容是否交與社會資本和項(xiàng)目公司來實(shí)際承擔(dān)呢？
經(jīng)過多次部門聯(lián)合會議討論，最終確認(rèn)洛陽道橋PPP項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容應(yīng)是與其相關(guān)的所有運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容。這樣就劃分了責(zé)任，避免了政府與項(xiàng)目公司存在工作內(nèi)容的交叉。
PPP模式帶來的改變
回頭總結(jié)道橋PPP項(xiàng)目落地的經(jīng)驗(yàn)，洛陽市PPP項(xiàng)目辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人由衷地說：“對于PPP項(xiàng)目，政府不能盲目地一發(fā)標(biāo)、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基?！?br />
不僅如此，運(yùn)作PPP模式給洛陽市政府帶來最深的感受是，政府職能轉(zhuǎn)變了，以前既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，現(xiàn)在只扮演“裁判員”。改變了過去重投資、輕運(yùn)營的傾向，引導(dǎo)政府把更多的精力放到規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)上?！耙郧敖ㄔO(shè)公共設(shè)施是政府一次性投入，現(xiàn)在變成分期購買企業(yè)服務(wù)。”專業(yè)的人做專業(yè)的事，最終受益的是老百姓。
對于社會資本來說，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種PPP模式帶來的利潤較薄，但較穩(wěn)定。洛陽道橋PPP項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)洛陽市政集團(tuán)負(fù)責(zé)人張寒認(rèn)為，企業(yè)賺快錢大錢的暴利時期早已過去，在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，PPP模式給企業(yè)帶來了新的發(fā)展契機(jī)，迫使企業(yè)提升內(nèi)在管理水平，向長期穩(wěn)健的方向發(fā)展。③6
財(cái)政部PPP中心專家徐向東：洛陽道橋PPP項(xiàng)目能順利快速落地，有三個突出特點(diǎn)，即有一套完整的發(fā)起報(bào)告，預(yù)先進(jìn)行了市場推演，制作出簡單明了的財(cái)務(wù)模型。這三個特點(diǎn)在不同方面和階段都對項(xiàng)目的成功落地起到了巨大的作用。同時，洛陽PPP項(xiàng)目做得非常規(guī)范，他們嚴(yán)格按照財(cái)政部的操作指南，聘請了專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，完成了項(xiàng)目的物有所值評價和財(cái)政可承受能力評價，而認(rèn)真踏實(shí)做好這兩個認(rèn)證十分關(guān)鍵。③6
編輯點(diǎn)評
