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中國首條PPP高速路簽約考量 民營企業(yè)進入風險大
2016-06-12 來源:經(jīng)濟觀察報
 中國首條PPP高速路簽約考量

 杜濤

 沒有先例可尋,中國首條PPP(政府和社會資本合作)高速公路是怎樣煉成的?

 6月1日,總投資130億的興延高速公路正式協(xié)議簽約,這是北京市規(guī)劃建設(shè)的一條高速公路,連接北京市區(qū)與延慶縣,也是北京市延慶縣舉辦2019年世界園藝博覽會的重點配套工程。中國國際工程咨詢公司研究中心處長徐成彬?qū)?jīng)濟觀察報表示,興延高速項目基本上是借鑒軌道交通的方式,特別是北京地鐵四號線的模式。

 “北京地鐵四號線創(chuàng)新的可行性缺口補貼、預測流量以及超額收益分配等模式,都給興延高速公路的建設(shè)提供一系列的參考作用。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥說。

 三套方案

 高速公路PPP模式此前沒有先例可尋。

 早在這條公路興建之前,2014年底,北京市發(fā)改委、交通委以及財政局對未來高速公路的建設(shè)情況做了一個摸底分析,同時梳理了高速公路融資平臺的債務(wù)情況,結(jié)論是:未來5年間北京要修8條高速公路,而政府無力承擔這么多項目資金,因此經(jīng)各方討論最終由北京市政府給出政策——分五年為這8條高速公路各自提供25%的資本金,其他的需要自行籌集,經(jīng)測算北京市政府一年能拿出來的資本金總額是35億。

 興延高速公路就是從這個資本金“池子”里嘗到甜頭的一條。該公路全長42公里,其中山區(qū)段有24.4公里,大概有5.7公里的特長隧道,預計投資140億。2015年3月,該公路開始編制實施方案,歷時三個月,而操刀此次實施方案的是北京市交通委計劃發(fā)展處李飛。

 李飛告訴經(jīng)濟觀察報,由于是首次用PPP模式修建高速公路,我們做了三套方案進行比較。方案一是政府承擔工程總投資的25%,再加上運營補貼后總出資40億,吸引社會資金100億,進行可行性缺口補貼;方案二是政府25%,再加上征地拆遷費用以及運營補貼;方案三是前期所有資本金投入都由政府去解決,包括前期能拿出來的25%,剩余資金交給融資平臺,這是中國交通建設(shè)的傳統(tǒng)方案。“第二個方案之所以入選,是考慮到北京征地拆遷費用非常高,而且不確定性也大,如果因為拆遷困難導致整條公路無法開通運營,最終的投資可能遠超初步批復的投資概算,而這個風險讓社會投資人承擔,有點過大。”李飛說,因此政府把征地拆遷的風險攬過來,再有不足時可使用可行性缺口補貼,測算后比第一種方案增加了30億補貼。

 最終操刀者北京市交通委選擇了方案一。

 李飛的考慮是,一方面該方案嚴格執(zhí)行了25%的投資上限,緩解了當期財政壓力,另一方面在政府和社會資本之間合理分配了風險,落實了政府剝離融資平臺和債務(wù)的精神,因為這種操作實際上把項目的債務(wù)劃給了項目公司。“但是方案一有個缺點,運營期的補貼較多,測算下來政府可能一年要拿5到7個億的初始資金。”李飛說,高速公路主要的難點在建設(shè),運營相對來說會簡單一些,所以我們認為會有更多的潛在投資人來看中這些項目,充分競爭。

 而對于方案而,李飛認為蘇雖然政府承擔了征地拆遷費用,在一定程度上緩解了當期財政壓力,也重新分配了風險,但不足之處在于除了25%的資本金外,額外增加30個億的資金需求,北京市政府不太可能完全滿足;同時,政府建設(shè)期的投資壓力相對較大,而且既然已經(jīng)承擔了70億——相當于預算總投資的一半,不如政府完全自己做。

 方案二的拆遷難度也是一個問題,“北京地鐵14號線就是一個教訓,至今未能全線貫通運營,卡就卡在麗澤站,因為拆遷的問題。”李飛表示。

 最后,李飛談到方案三,也就是最傳統(tǒng)的公路建設(shè)方案。該方案的好處是政府在運營期間不用補貼,而在建設(shè)期的投資壓力大。李飛認為,雖然從財務(wù)測算和經(jīng)濟的角度來說,可能是最省錢的做法,因為政府融資平臺只需要負擔當期銀行利息。“但那為什么還要用PPP?PPP不光考慮到經(jīng)濟測算,還從其他的多種角度比如后續(xù)運營、同業(yè)競爭等去考量,最終PPP模式還是會節(jié)約成本的。”李飛說。

 盡管設(shè)計了三套方案并最終確定了方案一,但這并不代表著PPP高速公路就只有這一種方式。國家發(fā)改委投資司副司長韓志鋒認為,PPP模式需要針對每個項目分別設(shè)計合同以及合作方案,包括融資結(jié)構(gòu)、回報機制、風險分擔機制等,如此項目才能真正落地實施,否則更多是一種虛熱。

 民資進入的難度

 目前,興延高速公路項目公司的架構(gòu)是項目公司由首發(fā)集團代表政府和社會投資人共同成立,項目總投資是143.5億,項目涉及的投資回報機制包括車輛通行費的收入、廣告牌、加油站的收入,以及財政可行性缺口補貼的收入。

 這和之前北京市建設(shè)地鐵4號線的方式如出一轍。

 其中,北京市交通委在興延高速公路中設(shè)計的保底車流機制——當社會投資人車流達到某一個額度的時候,低于某一個額度的時候?qū)λM行保障——即保底不兜底,這些經(jīng)驗都來自于北京地鐵4號線。

 李飛認為,高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),投資大、收益相對低,是一個線性工程,收益期也比較長,社會投資人為什么要做這個項目?要讓他們看到政府的誠意。“所以我們在設(shè)計方案時吸取了4號線、14號線、16號線的機制,除了保底車流機制,還有超額收益分成機制。”李飛說。

 最終,興延高速中標結(jié)果為,中國鐵建(9.860, -0.05, -0.50%)(9.860, -0.05, -0.50%)股份有限公司以綜合得分第一。“中鐵建主要是對投資建設(shè)以及運營成本控制較好,另外各項收入預測也較為樂觀,同時自有資金收益水平也相對較低,它將總投資從140多億降到了130多億。”李飛說。

 但這個結(jié)果,在君和律師事務(wù)所合伙人劉世堅看來,是一個危險的信號。“在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中,民企真的是沒有優(yōu)勢,無論是從業(yè)績、隊伍、資金、兜底能力上都比不上國企、央企。”劉世堅說。

 李飛解釋稱,交通基礎(chǔ)設(shè)施投資非常大,對社會資本的投資資本金要求、業(yè)績要求也很高,如果民企沒有這種能力,沒有資本金,一旦出了問題,賠都賠不起。

 對于PPP模式,一位專家表示,實踐中大家有一個深切的體會,如果政府方和社會資本方要進行交易條款的談判,需要一些有助于達成共識的基礎(chǔ)工作,這些工作包括可行性研究——對于一些重大疑難項目,甚至可能要做到初步設(shè)計——做到這一步,實際上前期投入是非常大的,結(jié)果又有不確定性,用招商引資的方式簡單交給社會資本方,實際上不但無法保障項目進度和質(zhì)量,這種做法本身都有可能成為一扇阻礙民資進入PPP項目的“玻璃門”。

 徐成彬也認為,PPP的社會資本一方,在所有制結(jié)構(gòu)里民間投資占的比重是比較少的,這一直是做PPP項目的一個難點。核心原因可能是兩個方面,一是互信機制,政府可能不信任社會資本,社會資本不信任政府。二是融資難度,由于絕大部分項目還是靠銀行貸款,現(xiàn)在融資成本相對比較低的是開發(fā)性金融比如國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,而民營企業(yè)很難從這些機構(gòu)獲得貸款。

 “這些原因都導致民營資本不敢投PPP項目,一旦投進來融資成本過高,會導致這個項目收益率算下來是虧的,出于理性的考慮,民營企業(yè)不愿意面臨這個風險。”徐成彬表示。

 
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