重慶首創(chuàng)道路“影子收費(fèi)”模式
2016-10-11
（原標(biāo)題：【PPP示范項目巡禮】重慶首創(chuàng)道路“影子收費(fèi)”模式）
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者宋杰|重慶報道
（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第39期）
繼千廝門大橋后，嘉陵江上將再添一座“公軌兩用橋”——重慶曾家?guī)r大橋：曾家?guī)r嘉陵江大橋的上層跑汽車、下層是軌道，軌道10號線從“橋腹”過江。
重慶曾家?guī)r大橋項目被列入財政部第二批PPP示范項目，為重慶市首個市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的入圍項目，項目總投資約33億元，資金來源為項目資本金和債務(wù)資金，其中項目資本金不低于40%，約13億元；債務(wù)資金60%，約20億元。該項目政府方占股10%，社會資本方占股90%。建設(shè)期政府總出資額約為1.3億元，資金來源為重慶市級財政資金。
在政府和社會資本合資成立項目公司后，項目公司對“曾家?guī)r嘉陵江大橋”項目所形成的固定資產(chǎn)享有運(yùn)營期內(nèi)的收益權(quán)。特許運(yùn)營期結(jié)束后，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目收益權(quán)將由項目公司無償移交給重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會指定國有公司。該項目實施方案在交易結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等方面都做了較為細(xì)致的設(shè)計，有不少獨到之處，對重慶市乃至全國的PPP項目是一種非常有益的探索與實踐。
示范項目創(chuàng)新
不停車收費(fèi)也能讓投資者獲取回報
近年來，重慶主城一直在向北拓展，由于人流物流量越來越大，連接渝中半島和江北區(qū)域現(xiàn)有的黃花園大橋、渝澳大橋、嘉陵江大橋、嘉華大橋4座橋梁的高峰小時交通量已經(jīng)達(dá)到35583輛，處于過飽和狀態(tài)，每到上下班高峰都堵塞嚴(yán)重，其平均擁堵時長達(dá)到9小時。
為緩解這一南北向交通堵塞難題，重慶計劃修建曾家?guī)r嘉陵江大橋。
重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負(fù)責(zé)人透露，曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP項目是財政部確定的全國PPP示范項目之一，所采用的是政府購買服務(wù)的方式建設(shè)，社會資本方是以招商局重慶交通科研設(shè)計院有限公司為聯(lián)合體牽頭單位負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交工作；中鐵隧道集團(tuán)有限公司和中交第二航務(wù)工程局有限公司為聯(lián)合體成員單位，負(fù)責(zé)工程施工，建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年。2015年年底啟動建設(shè)，預(yù)計2018年建成。橋梁采用結(jié)構(gòu)上翻的連續(xù)鋼桁梁，上翻桁架高25.2米，高出中山四路約13米。該方案簡潔、樸素，與嘉陵江大橋協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
據(jù)記者了解，曾家?guī)r嘉陵江大橋新增南北大通道，以緩解八一、向陽隧道、石黃隧道擁堵；此外，曾家?guī)r大橋南北引道與嘉濱路、長濱路相連，可將部分車流分流到兩條濱江路，提高濱江路的交通分流作用，對改善渝中半島的交通結(jié)構(gòu)具有較好的作用。
按照交通基礎(chǔ)設(shè)施引資原則：誰投資，誰經(jīng)營，誰收益，但是不同于城外的高速公路，曾家?guī)r嘉陵江大橋新增南北大通道為保暢通不可能設(shè)立收費(fèi)站，那么投資者如何獲取回報呢？
值得一提的是，在此PPP合作項目中，重慶市首次嘗試一種全新的道路收費(fèi)模式——“影子收費(fèi)”。所謂“影子收費(fèi)”，就是道路使用者在經(jīng)過道路或路口時不直接付費(fèi)，而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投資公司支付使用費(fèi)。
相關(guān)人士向記者介紹，采取“影子收費(fèi)”模式，就是在橋梁兩端設(shè)置測量設(shè)備，測算出車流量，然后按照事先確定的“影子票價”標(biāo)準(zhǔn)計算出一定時期內(nèi)投資方“應(yīng)收費(fèi)”總額，這筆錢由政府按約支付。
為合理分擔(dān)風(fēng)險，還設(shè)定了影子價格調(diào)節(jié)機(jī)制：1.當(dāng)交通量超過11.7萬輛/日，超出部分下調(diào)影子價格；當(dāng)交通量超過14萬輛/日，超出部分不再計取影子通行費(fèi)。2.當(dāng)交通量不足10.1萬輛/日，對影子通行費(fèi)給予部分補(bǔ)貼。
根據(jù)《曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP實施方案》，2018年曾家?guī)r嘉陵江大橋建成后，社會投資人擁有20年隱性收費(fèi)權(quán)、政府不承擔(dān)回購等責(zé)任，運(yùn)營期結(jié)束后項目無償移交給政府。通過這一方式，政府可以有效解決非經(jīng)營性城建項目缺乏正現(xiàn)金流的問題。
曾家?guī)r嘉陵江大橋效果圖
示范項目優(yōu)點
運(yùn)營20年后無償移交政府
根據(jù)《曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP實施方案》，其運(yùn)作方式是：由項目公司負(fù)責(zé)曾家?guī)r大橋項目的前期、建設(shè)、運(yùn)營，運(yùn)營期屆滿也就是20年后無償移交政府。
項目公司也設(shè)立了獨特的治理結(jié)構(gòu)：重慶市城投公司代表市政府出資，與中標(biāo)的社會資本方共同組建項目公司。社會資本方出任項目公司董事長和總經(jīng)理；市財政局派駐1名董事、1名監(jiān)事；市城投公司派駐1名董事、1名副總經(jīng)理。
其股權(quán)結(jié)構(gòu)是：項目資本金為總投資的40％（約13.11億元），政府與社會資本按1:9股權(quán)比例出資。市級城建資金出資總額為1.31億元，在2015—2018年按2:2:4:2比例注入；社會資本出資11.8億元，同進(jìn)度同比例注入。其他建設(shè)資金（約19.67億元）由項目公司通過特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押等方式融資解決。
有專家指出，項目的全過程管理交由社會資本，能更好地挖掘社會資本在設(shè)計、建造和運(yùn)營方面的優(yōu)勢，促使社會資本在設(shè)計與建造時提高項目的設(shè)計品質(zhì)和建設(shè)質(zhì)量。從社會資本的角度看，實現(xiàn)了債權(quán)投資到股權(quán)投資的變化，資金回收風(fēng)險降低，利潤要求也相應(yīng)降低。政府通過使用量并設(shè)置明確的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將項目后期運(yùn)營收入內(nèi)化為社會資本的主營業(yè)務(wù)，促使企業(yè)自發(fā)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量管理，可有效地降低項目全壽命周期成本。
運(yùn)營期為20年是該P(yáng)PP項目的優(yōu)點，無論對政府和社會資本，都是最優(yōu)的設(shè)置：對政府而言，20年的運(yùn)營期將短期的債務(wù)增量轉(zhuǎn)化為未來多年的財政支出責(zé)任，降低了短期內(nèi)支出壓力，可平滑年度間財政支出波動。將政府購買服務(wù)支出納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，有利于財政收支平衡的可持續(xù)性和提升政府的當(dāng)期償付能力。此外，一般路橋的大修期為13~15年左右，將運(yùn)營期定為20年，在一次大修過后，項目移交政府管理，社會資本分擔(dān)一次大修的風(fēng)險。對于社會資本而言，經(jīng)過大量的分析測算，運(yùn)營期為20年時，可實現(xiàn)政府支付責(zé)任與社會資本收益的最優(yōu)均衡點。
據(jù)記者了解，重慶市今年7月集中簽約了34個PPP合作項目，投資金額超過1300億元。項目既包括傳統(tǒng)的高速公路、橋隧、水利、市政等領(lǐng)域，又新增了園區(qū)開發(fā)經(jīng)營一體化、體育場館、智慧城市等項目。
重慶市市長黃奇帆表示，得益于合理運(yùn)作和嚴(yán)格監(jiān)管，過去兩年，重慶先后簽約39個PPP項目、總投資2600億元，目前有22個項目已開工建設(shè)、總投資1568億元，有力推動了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府性債務(wù)降低、混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變。據(jù)悉，按照重慶在推動PPP改革之初作出的規(guī)劃，到2020年全市各類基礎(chǔ)設(shè)施投資將達(dá)到1.8萬億元，其中中央和地方財政投入約1萬億元，另外8000億元通過PPP方式籌集實現(xiàn)，平均每年實施約1300億元。
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2016年第39期《中國經(jīng)濟(jì)周刊》封面
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