發(fā)改委力挺PPP項目融資，鼓勵上市公司發(fā)行專項債券
2017-05-10
為進(jìn)一步規(guī)范PPP市場融資行為，5月3日六部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為》的通知，文件中明確了地方政府舉債融資行為邊界和負(fù)面清單，要求省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。詳見鏈接《為規(guī)范PPP市場六部委聯(lián)合舉措：全面排查地方政府融資擔(dān)保》。
也正是在同一日，國家發(fā)改委發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，為PPP項目融資“開綠燈”。其中提到，符合條件的PPP項目，PPP項目公司或社會資本方可發(fā)行專項債，用于項目建設(shè)、運(yùn)營，或償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款。
一邊是政府違規(guī)舉債，一邊是民企借債困難，PPP項目該如何規(guī)范才能“兩全”一直是業(yè)界討論不休的焦點(diǎn)話題。這兩份看似“矛盾”實(shí)則暗藏深意的文件，共同為PPP舉債劃定了禁止與準(zhǔn)行的界線。
細(xì)看這兩篇文件，我們可以看出財政部等六部委聯(lián)合提出，嚴(yán)禁地方政府利用PPP違法違規(guī)變相舉債，而國家發(fā)改委則表示，社會資本可以拓寬融資渠道，發(fā)行專項企業(yè)債。同一日連發(fā)兩份看似略有“矛盾”的文件，一石激起千層浪，引發(fā)業(yè)內(nèi)火熱討論。
以下是相關(guān)專家的一些熱議：
我們也一直在呼吁設(shè)立PPP企業(yè)債券。因為靠銀行貸款的融資模式滿足不了PPP項目投資量大、周期長的特點(diǎn)。注重投資回報、對投資變現(xiàn)要求高的社會資本來說，項目期限過長也會影響他們的參與積極性。此次國家發(fā)改委印發(fā)《指引》的目的，正是創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬PPP項目融資渠道，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
從發(fā)債解決PPP項目融資的角度說，項目收益?zhèn)容^合適，但這對項目自身條件和現(xiàn)金流有比較高的要求，需要政府在收費(fèi)制度、價格制度等方面加快改革，以期改善項目現(xiàn)金流水平。
另外也有專家認(rèn)為：
PPP專項債進(jìn)一步打開了PPP項目的融資渠道，融資審核效率高，募集資金用途靈活，建設(shè)期和運(yùn)營期都可相應(yīng)發(fā)債融資，融資成本有望降低，推動PPP項目的落地執(zhí)行。
近年來多次被財政部高調(diào)明令禁止的“變相舉債”，主要是指：在多數(shù)PPP項目中，政府和社會資本共同出資成立一家新的項目公司或投資基金，專門負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營該P(yáng)PP項目，除了政府方之外，銀行等企業(yè)也會入股，但有部分地方政府會與銀行商定在1-3年內(nèi)從企業(yè)手中回購股權(quán)，這就相當(dāng)于政府讓出部分股份來換取短期借債，實(shí)際上是變相舉債，這種形式已經(jīng)脫離了PPP的本意，只是地方政府出于自身的考慮披著PPP的外衣舉債，不僅不利于PPP模式的推行，更增加了政府的債務(wù)風(fēng)險。
同時通哥認(rèn)為：由于PPP項目資金門檻高，建筑民企往往難以承受（詳見鏈接《占比建筑業(yè)80%的民企，爭奪占比25%的市場：是安靜地離開，還是勇敢留下來？》），在項目啟動之初需要大量向銀行借貸，而多數(shù)銀行又不愿意向民企借貸，如果融資難的情況得不到解決，建筑民企的投資意愿會持續(xù)處于低迷、觀望狀態(tài)，此次頒布的文件允許社會資本發(fā)行企業(yè)債正是拓寬企業(yè)融資渠道的有效方式之一，或許也能夠為民營建企打開一條順暢的PPP之路。
以下是發(fā)改委原文：
國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》的通知
發(fā)改辦財金〔2017〕730號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等文件精神，創(chuàng)新融資機(jī)制，拓寬政府和社會資本合作（PPP）項目融資渠道，引導(dǎo)社會資本投資于PPP項目建設(shè)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對PPP項目建設(shè)的支持作用，現(xiàn)將我委制定的《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》印發(fā)你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
附件：政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引
國家發(fā)展改革委辦公廳
2017年4月25日
附件
政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引
為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等文件精神，創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬政府和社會資本合作（PPP）項目融資渠道，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，根據(jù)《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》，制定本指引。
一、適用范圍和支持重點(diǎn)
政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券（以下簡稱“PPP項目專項債券”）是指，由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)債券。現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。
二、發(fā)行條件
?。ㄒ唬┌l(fā)行PPP項目專項債券募集的資金，可用于PPP項目建設(shè)、運(yùn)營，或償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款。
?。ǘ㏄PP項目專項債券應(yīng)符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》和我委相關(guān)規(guī)范性文件的要求。其中，以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，原則上應(yīng)符合我委印發(fā)的《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
?。ㄈ㏄PP項目運(yùn)作應(yīng)規(guī)范、透明，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。鼓勵聘請具有相應(yīng)行業(yè)甲級資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)為項目編制可行性研究報告。
?。ㄋ模?yīng)建立以PPP項目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應(yīng)合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項目運(yùn)營收益來源和標(biāo)準(zhǔn)（包括但不限于項目運(yùn)營收入、運(yùn)營成本、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、提前終止補(bǔ)償?shù)龋?、項目風(fēng)險分擔(dān)模式等內(nèi)容。
?。ㄎ澹㏄PP項目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費(fèi)和財政補(bǔ)貼的項目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算。
（六）傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目應(yīng)納入傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫。
三、審核要求
?。ㄒ唬┰谙嚓P(guān)手續(xù)齊備、償債措施完善的基礎(chǔ)上，PPP項目專項債券比照我委“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率。
?。ǘ┰趦攤Ｕ洗胧┩晟频那闆r下，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。
?。ㄈ┲黧w信用等級達(dá)到AA+及以上且運(yùn)營情況較好的發(fā)行主體申請發(fā)行PPP項目專項債券，可適當(dāng)調(diào)整企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策要求：
1、核定發(fā)債規(guī)模時不考察非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模。
2、發(fā)行人可根據(jù)實(shí)際情況自主選擇是否設(shè)置市場化增信方式。
3、以項目收益?zhèn)问缴暾埌l(fā)行PPP項目專項債券，可不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制，但應(yīng)明確項目建設(shè)期利息償付資金來源，并提供相應(yīng)法律文件。
?。ㄋ模┕膭钌鲜泄炯捌渥庸景l(fā)行PPP項目專項債券。
?。ㄎ澹㏄PP項目專項債券發(fā)行人可根據(jù)項目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項目合作期限。
（六）PPP項目專項債券批復(fù)文件有效期不超過2年。債券發(fā)行時發(fā)行人自身條件和PPP項目基本情況應(yīng)當(dāng)未發(fā)生可能影響償債能力的重大不利變化。
四、信息披露和投資者保護(hù)
?。ㄒ唬㏄PP項目專項債券信息披露要求
1、發(fā)行人和主承銷商應(yīng)在債券發(fā)行前，按要求對項目實(shí)施方案、PPP項目合同、項目入庫情況、建設(shè)運(yùn)營情況及本期債券可能存在的風(fēng)險等事項進(jìn)行充分披露。
2、發(fā)行人和主承銷商應(yīng)在債券存續(xù)期內(nèi)，定期（原則上每個計息年度不少于兩次）在中國債券信息網(wǎng)等相關(guān)媒體上公告或向投資者通報項目建設(shè)進(jìn)度、項目合同履約情況、運(yùn)營服務(wù)績效評價結(jié)果等信息。
3、債券存續(xù)期內(nèi)，項目建設(shè)、運(yùn)營情況發(fā)生重大變化或發(fā)行人發(fā)生對投資者有重大影響的事項，應(yīng)按照規(guī)定或約定履行程序，并及時公告或通報。
?。ǘ┩晟芇PP項目專項債券投資者保護(hù)機(jī)制
1、發(fā)行人應(yīng)在募集說明書中約定投資者保護(hù)機(jī)制（例如交叉違約條款、事先約束條款等），明確發(fā)行人或PPP項目本身發(fā)生重大事項時的應(yīng)對措施。
2、發(fā)行人應(yīng)在募集說明書中約定加速到期條款，出現(xiàn)嚴(yán)重違約、不可抗力或PPP項目提前終止等可能損害投資者權(quán)益的重大不利情形時，經(jīng)債券持有人大會討論通過后，可提前清償部分或全部債券本金。
