以“公路債”破解收費(fèi)公路難題
2017-07-18
（原標(biāo)題：以“公路債”破解收費(fèi)公路難題）
合理舉債推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)是促發(fā)展、惠民生的務(wù)實(shí)之策，關(guān)鍵在于從制度設(shè)計(jì)上扎緊債務(wù)過(guò)度膨脹的“口子”、堵住將風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁的“后門(mén)”——
■胡旭
近日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺(tái)地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法，受到普遍關(guān)注。
首先應(yīng)看到，發(fā)行公路債券，最終還是靠公路收費(fèi)來(lái)還本付息，所以公路收費(fèi)政策在一段時(shí)期內(nèi)還會(huì)繼續(xù)存在。但發(fā)行公路債與以前的貸款修路、收費(fèi)還貸模式相比，則是制度設(shè)計(jì)上的一大創(chuàng)新、進(jìn)步。
改革開(kāi)放以來(lái)，貸款修路、收費(fèi)還貸模式因其操作簡(jiǎn)便、融資便利等優(yōu)勢(shì)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了各地政府的積極性，在完善公路網(wǎng)絡(luò)、提升公路通行效率上發(fā)揮了舉足輕重的作用。歷史地看，在財(cái)政開(kāi)支壓力大且基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約突出的背景下，貸款修路、收費(fèi)還貸政策，用政府信用換來(lái)了真金白銀投入到公路建設(shè)上，撬動(dòng)了持續(xù)的建設(shè)熱潮，其發(fā)展成果惠及至今。
然而，由于收費(fèi)還貸模式的“走形”，也讓社會(huì)承受了其負(fù)外部性。首先是金融風(fēng)險(xiǎn)，貸款修路無(wú)論是由公路部門(mén)操作還是由地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作，事實(shí)上都是“資金池”運(yùn)作模式，貸款融資與項(xiàng)目資金支出兩條線，大量貸款資金在相關(guān)機(jī)構(gòu)賬戶上沉淀，借新還舊、期限錯(cuò)配、盲目舉債，直接導(dǎo)致債務(wù)過(guò)快膨脹。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，政府還貸高速公路的債務(wù)余額超過(guò)2.6萬(wàn)億元，2016年全國(guó)收費(fèi)公路收支缺口為4143.3億元。其次是貸款融資成本高，目前銀行貸款占公路建設(shè)舉債規(guī)模的比重超過(guò)67%，而銀行貸款利率顯著高于債券市場(chǎng)利率水平。今年5月，河北省政府在上海證券交易所發(fā)行的188億元政府債券，其三年期利率為3.51%，而銀行三年期貸款利率達(dá)4.75%，貸款融資成本比發(fā)債成本高出40%。同時(shí)，由于貸款融資形成的“資金池”規(guī)模大，又缺乏周密細(xì)致的監(jiān)管安排，道德風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)難控。
應(yīng)該看到，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期仍然是公路建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，路網(wǎng)完善、等級(jí)提升特別是打通末梢、補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)循環(huán)暢通，都需要投入大量建設(shè)資金。而合理舉債建設(shè)公路，將未來(lái)的收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)期的現(xiàn)金流，符合資金時(shí)間價(jià)值原理，更是暢通金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)管道的重要路徑。
與銀行貸款相比，通過(guò)發(fā)債融資是更加科學(xué)、審慎、可持續(xù)的制度安排。首先，發(fā)行公路債必須依托相應(yīng)的一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目來(lái)發(fā)行，而不是搞“資金池”。財(cái)政部和交通運(yùn)輸部已經(jīng)明確提出，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的自求平衡?；谶@一原則，每一筆公路債券募集的資金怎么用、怎么還，都將落實(shí)到具體項(xiàng)目上，而不是糊里糊涂的“無(wú)頭債”。其次，債券融資的監(jiān)管安排更加完善。地方政府公路專項(xiàng)債券的收入、支出都是納入政府預(yù)算的，確保專款專用，不得挪作其它開(kāi)支，且每年都要接受人大監(jiān)督，同時(shí)還要向社會(huì)公開(kāi)使用明細(xì)。這些舉措有利于保障資金的安全高效利用，降低公路建設(shè)的融資成本，防范債務(wù)膨脹風(fēng)險(xiǎn)。
與此同時(shí)，債券都是有還本付息期限的。財(cái)政部與交通運(yùn)輸部在相關(guān)管理辦法中明確要求，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限相適應(yīng)，原則上單次發(fā)行不超過(guò)15年。這個(gè)規(guī)定較為籠統(tǒng)，今后可能會(huì)進(jìn)一步完善操作細(xì)則。但從理論上說(shuō)，由于債券與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，建設(shè)一個(gè)或者幾個(gè)公路項(xiàng)目而發(fā)行的專項(xiàng)債券，在15年存續(xù)期內(nèi)通過(guò)公路收費(fèi)等完成還本付息后，債券到期了，債權(quán)就終結(jié)了，相應(yīng)的收費(fèi)行為也應(yīng)當(dāng)終止，不會(huì)異化成“只有起點(diǎn)的收費(fèi)旅程”。
顯然，發(fā)行專項(xiàng)債券來(lái)建設(shè)公路，已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)本源上為取消公路收費(fèi)預(yù)留了通道。而這一點(diǎn)，正是社會(huì)最關(guān)心的。隨著制度和規(guī)則的逐漸完善，相信這一天是可期的。
(原標(biāo)題：以“公路債”破解收費(fèi)公路難題)
本文來(lái)源：中安在線-安徽日?qǐng)?bào)
