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英國第一條采用ppp模式—M6收費(fèi)公路
2017-12-26 

   【案例特點(diǎn)】本項(xiàng)目是英國第一條采用ppp模式的使用者付費(fèi)公路,特許經(jīng) 營期長達(dá)53年。由于公眾反對收費(fèi),項(xiàng)目在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后延誤8年才實(shí)際 啟動,經(jīng)各方努力,最終得以成功實(shí)施。案例重點(diǎn)介紹了對公眾反對、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn) 變更以及其他風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行分配和管理的經(jīng)驗(yàn)。對再融資收益的處理體現(xiàn)了 PPP 下風(fēng)險(xiǎn)與收益對等的原則。

   一、項(xiàng)目概述

   (一)項(xiàng)目背景

   隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠 不堪,急需修建一條支路(即M6收費(fèi)公路)以緩解交通壓力。由于政府 資金不足,1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本,計(jì)劃通過設(shè) 計(jì)一建造一融資一運(yùn)營一維護(hù)(DBFOM)特許經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出。M6收費(fèi)公路是1992年英國政府啟動"私人融資倡議(Private Fi-① U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007. 3 _7 至 3 _ 11.nance Initiative, PFI)"后的第一條通過PPP模式建設(shè)的公路,根據(jù)當(dāng)年 簽署的特許經(jīng)營合同,在長達(dá)53年的特許經(jīng)營期內(nèi),社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng) 目的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營和維護(hù)。但由于當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳σ约胺煞?面的障礙,導(dǎo)致項(xiàng)目直到2000年9月才正式啟動,2003年丨2月正式通 車,特許經(jīng)營期持續(xù)到2054年。

   (二)項(xiàng)目范圍

   M6收費(fèi)公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里(44公里) 的六車道公路支路,建設(shè)總投資約17億美元(約9億英鎊)。M6收費(fèi)公 路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費(fèi)公路的11號交叉口相連, 沿線經(jīng)過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡,連通已有的A5、A38 和A446公路,南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費(fèi)公路東部的4號 交叉口相連。

   通行車輛在公路兩端的收費(fèi)站或沿途出口收費(fèi)站付費(fèi),費(fèi)用根據(jù)車輛 類型和通行時(shí)段而有所差異,可采用現(xiàn)金、信用卡以及電子收費(fèi)(Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

   (三)主要參與方

   政府方:公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方,作為項(xiàng) 目的管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)包括這個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的西米德蘭茲地區(qū)公路系統(tǒng)的建設(shè);

   特許經(jīng)營方:米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)占股 75%,高速公路公司占股25%。

   根據(jù)職責(zé)分工,其他利益相關(guān)方還包括:

   技術(shù)顧問方:雅各布斯百泰公司,承擔(dān)技術(shù)審批機(jī)構(gòu)、認(rèn)證工 程師和融資方技術(shù)顧問的角色;

   建設(shè)方:CAMBBA 建設(shè)集團(tuán),由 Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成;

   運(yùn)營方:Ascom Mon6te丨公司;

   融資方:東方匯理銀行(主融資方)、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行;

   其他顧問方:德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

   二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理

   (一)公眾反對

   英國在20世紀(jì)90年代修建的道路大多采用影子收費(fèi)模式,用戶無須 為使用道路直接付費(fèi),而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通 項(xiàng)目專項(xiàng)資金向項(xiàng)目建設(shè)者付費(fèi)。多數(shù)英國民眾巳經(jīng)習(xí)慣了 "免費(fèi)"的 道路,故對直接針對用戶的收費(fèi)模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年 就決定修建M6收費(fèi)公路,但使用者付費(fèi)機(jī)制引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對, 甚至導(dǎo)致項(xiàng)目陷人了冗長的法律程序。

   為平息公眾反對,PPP各參與方積極協(xié)調(diào),并做出了一定的讓步和妥 協(xié),最終與反對者聯(lián)盟達(dá)成了停止抵制活動的協(xié)議。特許經(jīng)營方根據(jù)協(xié) 議,滿足了反對者提出的一些條件,并承擔(dān)相應(yīng)增加的成本。此外,考慮 到周邊社區(qū)環(huán)境的敏感性,M6收費(fèi)公路還特別使用了降噪瀝青,以降低 公路對周圍居民生活環(huán)境的影響。

   (二)棟準(zhǔn)支更風(fēng)險(xiǎn)

   特許經(jīng)營合同簽署8年后項(xiàng)目才開始設(shè)計(jì)和建造,期間公路局修訂了 多項(xiàng)道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),因此對項(xiàng)目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局 造成,與特許經(jīng)營方無關(guān),所以設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由政府方,即公 路局承擔(dān)。

   (三)其他見險(xiǎn)

   根據(jù)合同約定,除標(biāo)準(zhǔn)變更以外,其他所有風(fēng)險(xiǎn)將由特許經(jīng)營方承 擔(dān),具體包括規(guī)劃、交付、成本、質(zhì)量、收益,甚至一些法定風(fēng)險(xiǎn)。解決 民眾反對問題后,特許經(jīng)營方對上述風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效管理,主要得益于:

   特許經(jīng)營方的技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn);

   特許經(jīng)營方對項(xiàng)目的長期投人;

   特許經(jīng)營方被授予了技術(shù)質(zhì)量審批權(quán),使得結(jié)構(gòu)檢查和審批及時(shí) 進(jìn)行,保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建造按計(jì)劃啟動;

   簽訂包括收費(fèi)系統(tǒng)交付在內(nèi)的完整合同;

   特許經(jīng)營方和政府方(公路局)建立并保持了積極有效的合作伙 伴關(guān)系。

   三、項(xiàng)目現(xiàn)狀

   在該收費(fèi)公路正式投人使用兩年以后,政府發(fā)布了這兩個(gè)年度的監(jiān)測報(bào) 告,顯示小汽車的通行量與預(yù)期基本相符,但是卡車通行量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。

   2006年5月下旬,政府批準(zhǔn)了麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)通過11億美元的 債務(wù)重組對項(xiàng)目進(jìn)行再融資,以使項(xiàng)目債務(wù)在長達(dá)54年的特許經(jīng)營期內(nèi) 與其預(yù)期現(xiàn)金流更好的匹配。債務(wù)重組預(yù)計(jì)可以使麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)獲 得約7億美元的收益。

   由于麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)主導(dǎo)的特許經(jīng)營方承擔(dān)了項(xiàng)目的幾乎所有風(fēng)險(xiǎn), 所以與其他由政府資助的PPP項(xiàng)目不同,麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)無須與政府 方~一公路局分享再融資的收益。但是,麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)為了證明對該 地區(qū)長期發(fā)展的責(zé)任心,同時(shí)也作為對公路局支持的回報(bào),決定將再融資所 獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費(fèi)公路,并在M6收費(fèi)公路南段擴(kuò) 建一段立體交叉道。這些項(xiàng)目的建設(shè)使得M6收費(fèi)公路變得更加便利。

   四、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

   作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費(fèi)的公路,M6收費(fèi)公路大膽嘗 試采用PPP模式開發(fā)項(xiàng)目,拓展融資渠道,降低風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)了政府和社 會資本的共贏。公路局在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā),滿足了 公共需求;麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)則由于地區(qū)公路網(wǎng)便利程度的提高和公路 車流量的增加,實(shí)現(xiàn)了收益,還取得了債務(wù)重組再融資收益的70%,并

   且通過支持當(dāng)?shù)毓吩O(shè)施建設(shè)而樹立了良好的公眾形象。

   另一方面,民眾對使用者付費(fèi)機(jī)制的抵觸使M6收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈 反對,導(dǎo)致項(xiàng)S延誤時(shí)間長達(dá)8年??梢姡瑢娂訌?qiáng)宣傳、爭取社會理 解,是PPP項(xiàng)目得以成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。
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