【案例特點丨本項目是美國馬薩諸塞州首個采用ppp模式的公路項目。馬薩 諸塞州為此進(jìn)行了特別立法，允許創(chuàng)新融資方式，由社會資本按照美國相關(guān)規(guī)定 發(fā)行30年期免稅債券融資，并由州政府負(fù)責(zé)逐年償還。雖然政府仍承擔(dān)絕大部分 融資風(fēng)險，但攤薄了預(yù)算支出壓力。同時，政府和社會資本PPP經(jīng)驗不足，合作 關(guān)系不成熟，造成項目拖延，雙方在完成公路的修繕擴(kuò)建后就結(jié)束了 PPP合同， 未能實現(xiàn)立法允許的設(shè)計一建造一運營一維護(hù)（DBOM)特許經(jīng)營模式，也因此 不涉及通行費支付方式。
U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships a- round the World. 2007. 3 -51 至 3-62.
一、項目概述 (一）項日背景
3號公路北段始建于20世紀(jì)50年代，是美國馬薩諸塞州一條連接波 士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路。該公路設(shè)計為四車道一級公 路，但在封閉性和一些設(shè)計特性方面（如路肩寬度）未達(dá)到美國州際標(biāo) 準(zhǔn)。該公路作為各類車輛往返新罕布什爾州和馬薩諸塞州東部的主干道， 是連接新罕布什爾州南部郊區(qū)社區(qū)、馬薩諸塞州北部和波士頓周圍主要就 業(yè)中心之間的交通要道。
自建設(shè)初期，該道路的維護(hù)工作由馬薩諸塞州交通行政辦公室/公路 局(EOT/MassHighway,以下簡稱"州公路局"）負(fù)責(zé)。20世紀(jì)80、90 年代，隨著車流量的增加，公路路況日益惡化，但由于州政府預(yù)算緊張， 各類公路、橋梁的拓寬和維修遲遲難以啟動，包括該公路在內(nèi)的諸多項目 修繕工作已被推遲十年以上。
20世紀(jì)90年代后期，州公路局開始為這些項目尋求其他的融資和交 付方式，旨在不影響州內(nèi)路橋工程建設(shè)的基礎(chǔ)上推進(jìn)道路維修。3號公路 北段因為年久失修，急需修繕和拓寬而成為首選項目。
通過1999年的特別立法，州公路局獲得了創(chuàng)新項目融資和交付方式 的權(quán)力，包括：（1)為項目安排長期免稅融資；（2)可與社會資本方簽 訂特許經(jīng)營合同，授予特許經(jīng)營權(quán)，以將項目開發(fā)為設(shè)計一建造一運營一 維護(hù)（DBOM)模式；（3)與社會資本方對公路沿線進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，并 共享收益。在政府缺乏改善公路資金的情況下，上述措施對推進(jìn)這個價值85億美元的項目有著相當(dāng)重要的意義。
2000年8月，該項目計劃啟動實施，擬首先通過設(shè)計一建造（DB) 模式修繕和拓寬3號公路北段。由于政府方和社會資本之間關(guān)于項目范 圍、成本和進(jìn)度等方面的預(yù)期存在不一致，DB合同被推遲了三年才簽 汀。并且由于這一問題，在2006年底完成建造后，州公路局不愿意在合 同中再增加運營和維護(hù)條款。
(二）項目范圍
3號公路北段修繕項目包括以下部分：
修復(fù)連接馬薩諸塞州伯靈頓95/128干線到新罕布什爾州邊界的21 英里路段；
由4車道拓寬為6車道，另外增加10英尺寬的路肩；
重建公路沿線47座已經(jīng)損壞且需要拓寬的橋梁；
改造13個交叉路口，以提高公路的承載量，同時將配套設(shè)施升 級，以符合現(xiàn)行的設(shè)計和運營標(biāo)準(zhǔn)；
建造停車換乘設(shè)施；
在公路沿線安裝光纖電纜，以滿足州公路局的通信需求，并可以 出租給私營電信供應(yīng)商。
(三）項日日棟
通過拓寬車道減少擁堵、節(jié)省交通時間，為使用者提供更高水平 的服務(wù)；
使以前因為3號公路的過度擁堵而繞道行駛的車輛重新選擇該公 路行駛，緩解其他道路的交通壓力；
通過修繕公路沿線的陳舊路段、橋梁和交叉路口，提升道路交通 安全性。
(一）主要參與方
州公路局作為政府方，負(fù)責(zé)項目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證。
以現(xiàn)代大陸工程公司為首的項目承包人團(tuán)隊（以下簡稱現(xiàn)代大陸 團(tuán)隊），包括：
建設(shè)：現(xiàn)代大陸工程公司
設(shè)計：URS公司和朱迪思工程公司
交通管理：VHB公司
質(zhì)量保證：Keville公司
運營和管理：羅伊約根森聯(lián)合公司環(huán)境合規(guī)性：智能協(xié)會，環(huán)境顧問社區(qū)外展：里根通訊及桑伯爾尼集團(tuán) 融資：所羅門美邦 法律顧問：欣克利，艾倫斯奈德債券法律顧問：明茲萊文
(二）風(fēng)險分叔
馬薩諸塞州政府承擔(dān)了絕大部分融資風(fēng)險。在本項目DB模式下，現(xiàn) 代大陸團(tuán)隊主要承擔(dān)了項目成本、進(jìn)度和質(zhì)量相關(guān)的風(fēng)險。
(一）項日準(zhǔn)備
20世紀(jì)90年代末，馬薩諸塞州州長、議會以及州公路局都意識到3 號公路北段的修繕工程至關(guān)重要。但由于州政府交通領(lǐng)域的財政資金緊 張，他們認(rèn)為3號公路北段的修復(fù)項目應(yīng)該利用社會資本進(jìn)行融資，并通 過創(chuàng)新方式推進(jìn)項目實施，而不是從馬薩諸塞州其他的公路和橋梁項目中 獲取資金。但是，州公路局在法律上無權(quán)采用PPP模式利用社會資本融 資，或者改變設(shè)計一招標(biāo)一建造這一傳統(tǒng)的政府提供方式。因此需要進(jìn)行 特殊立法賦予州公路局權(quán)力以推進(jìn)項目實施。
(二）立法過程
1999年8月，馬薩諸塞州立法機(jī)關(guān)通過特別立法，使該項目在采購 和融資方式上享有法律豁免權(quán)。立法允許州公路局就項目的設(shè)計一建造部 分進(jìn)行招標(biāo)，投標(biāo)人要在一個單一的采購程序下對項目進(jìn)行綜合設(shè)計和建 造，并規(guī)定在政府同意的前提下，中標(biāo)人可以運營并維護(hù)這些設(shè)施。特別 立法使州公路局能夠根據(jù)最優(yōu)原則選擇社會資本方。除價格外，選取的標(biāo) 準(zhǔn)還包括：
設(shè)計方案的質(zhì)量；
項目整體交付日程表；
建造期間維持交通的方法；
質(zhì)量保證和質(zhì)量控制的方法；
獲得環(huán)保許可的方法；
提出的融資計劃（不包括過路費）。
此外，特別立法還鼓勵社會資本方設(shè)立特殊目的公司來保證項目融 資，同時允許政府與社會資本方對收入進(jìn)行分成，以降低政府成本。
(三）文付
項目完工之后，州公路局接管了公路的運營和維護(hù)。
現(xiàn)代大陸團(tuán)隊組建了 3號公路北段交通改善協(xié)會來為項目融資。這是 一家非盈利機(jī)構(gòu)，采用"63 -20"組織形式，按照美國國稅局相關(guān)規(guī)則， 可發(fā)行免稅債券。
3號公路北段交通改善協(xié)會發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付 項目施工階段的設(shè)計、建造和維護(hù)費用，由州政府利用與年度支付計劃關(guān) 聯(lián)的預(yù)算撥款進(jìn)行償付。由此形成了社會資本負(fù)責(zé)融資、政府負(fù)責(zé)實際出 資的模式，這有利于加快交付進(jìn)度并控制項目成本。
同時，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊還通過以下策略加強(qiáng)項目的融資能力：
由3號公路北段交通改善協(xié)會為債券購買保險，使債券被惠譽(yù)和 標(biāo)準(zhǔn)普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；
由現(xiàn)代大陸公司擔(dān)任項目風(fēng)險的共同保險人；
在州政府會計年度后期交付租金，以消除對流動性償債準(zhǔn)備金的 需求；
由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購買協(xié)議的預(yù)付資金；
委托獨立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在項目建設(shè)期內(nèi)管理債券融資資金的支出。
此外，雙方還約定了經(jīng)營收益共享機(jī)制，以進(jìn)一步激勵現(xiàn)代大陸團(tuán) 隊，例如：
服務(wù)區(qū)的建設(shè)和轉(zhuǎn)租；
公路沿線多余的地下光纜的出租；
公路航空業(yè)務(wù)權(quán)的租賃。
然而，由于現(xiàn)代大陸團(tuán)隊在設(shè)計一建造合同中沒有完全履行自身義 務(wù)，因此，無法完全行使這些權(quán)利并享受到收益。
五、項目現(xiàn)狀和關(guān)鍵問題
(一）項日現(xiàn)狀
項目于2000年8月開始，原計劃用時42個月，于2004年2月完成 施工。但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊在項目范圍、成本和進(jìn)度上產(chǎn)生分 歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時產(chǎn)生分歧又未能及時解決，導(dǎo)致項目進(jìn) 度被迫放緩。當(dāng)因各種問題延誤項目啟動和最終驗收時，這些沖突表現(xiàn)得 尤其明顯。項目完工日期因此而被推遲了近三年時間。
項目資金投人為3. 85億美元，包括設(shè)計成本、建造成本、施工期間 的維護(hù)（除冰雪控制）成本、光纖光纜的安裝成本以及融資成本。隨著 項0的進(jìn)行，項目預(yù)算根據(jù)州公路局批準(zhǔn)的項目范圍調(diào)整為3. 88億美元。
根據(jù)合同條款，由于項目無故超出合同約定的時間進(jìn)度，州公路局可 按照每天丨0 450美元的標(biāo)準(zhǔn)，最多收取365天的違約金。經(jīng)估算，現(xiàn)代 大陸團(tuán)隊違約金支付金額為380萬美元，約占項目總成本的1%。項目于 2006年底完成，比原計劃晚了 34個月。此外，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊一直無法獲 得政府立法授予的私人開發(fā)權(quán)利，而其原本希望借助這些權(quán)利以獲取利 潤，彌補(bǔ)項目成本，并與承包商分享這些權(quán)利以激勵其工作。
考慮到項目實施中遇到的困難，州公路局不打算將現(xiàn)代大陸團(tuán)隊的DB 合同擴(kuò)展為一個全面的DBOM合同，但與現(xiàn)代大陸團(tuán)隊繼續(xù)簽訂了一個為 期18個月的增補(bǔ)合同，花費數(shù)百萬美元在公路沿線設(shè)計和建造噪音墻。
盡管存在各種困難和延期，但該項目對PPP的所有成員來說都是一 次鍛煉。如果使用傳統(tǒng)的方法，項目需十年才可能完成。隨著項目接近尾 聲，州公路局可將這個項目的經(jīng)驗教訓(xùn)用于其他項目，以充分利用有限公 共資源有效地開發(fā)和管理更多項目。
(二）共鍵問超
傳統(tǒng)的設(shè)計一招標(biāo)一建造（Design-Bid-Build，DBB)模式中項目交付 的一個重要特征是，項目從設(shè)計開始到建造結(jié)束，政府對項目的結(jié)果承擔(dān) 主要責(zé)任。傳統(tǒng)模式需要大量的報告、質(zhì)量保障和控制活動來確保承包商 能夠在按時、不超支、符合標(biāo)準(zhǔn)且保證質(zhì)量的情況下交付項目，因此需要 較長的時間。為了更大程度地提高設(shè)計和建造過程的一體化，降低項目成 本，加快項目交付，州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊簽訂了 PPP協(xié)議，約定后 者對項目結(jié)果承擔(dān)更多責(zé)任。
由傳統(tǒng)的DBB轉(zhuǎn)為PPP模式顯示了政府和社會資本方觀念上的轉(zhuǎn) 變。但是，由于州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊都沒有管理這類具有靈活性、 適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊也從未對項目結(jié)果承 擔(dān)過如此重大的責(zé)任。此外，雙方的不信任感依然難以調(diào)和，尤其是現(xiàn) 代大陸團(tuán)隊希望在DB合同中進(jìn)行成本和時間進(jìn)度的調(diào)整時，雙方矛盾 更加突出。
(三）挑成和啟對措施
資金風(fēng)險
3號公路修繕工程的主要問題是資金問題。由于其他優(yōu)先級別較高的 項目占據(jù)了公共資金，因此，立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行了特別立法授權(quán)州公路局通過 創(chuàng)新的融資方法為項目的設(shè)計和建造進(jìn)行融資。通過建立非盈利機(jī)構(gòu)發(fā)行 長期免稅債券成功進(jìn)行了融資，化解了資金風(fēng)險。
法律問題
州公路局最初沒有使用創(chuàng)新的融資和交付方式的法律權(quán)力。在州長的 支持下，立法機(jī)關(guān)最終通過了特別立法，允許該項目通過DB或DBOM方式進(jìn)行交付，并且可以建立非盈利機(jī)構(gòu)來發(fā)行長期免稅債券進(jìn)行融資。
技術(shù)風(fēng)險
由于道路老化需要修繕和拓寬，因此該項目對于州公路局和現(xiàn)代大陸 團(tuán)隊都存在許多技術(shù)風(fēng)險，如：
獲得環(huán)境許可證的難度，包括得到當(dāng)?shù)丨h(huán)保法律和修正案的許可；
根據(jù)巳完成的項目設(shè)計獲得拓寬公路所需用地的時間和成本的不 確定性；
在建造過程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場情況的潛在問題，如危險品、增加的地下 公用設(shè)施、巖石；
滿足合同約定的項目質(zhì)量、時間安排和成本限制等要求的能力。
州公路局負(fù)責(zé)為項目取得各種許可證，保留項目所需財產(chǎn)的征用權(quán)。 現(xiàn)代大陸團(tuán)隊負(fù)責(zé)根據(jù)項目設(shè)計完成后發(fā)生的變化，為州公路局提供修改 原有許可證的申請文件。
申請財產(chǎn)征用權(quán)所需時間比預(yù)計的要長，這在一定程度上導(dǎo)致了項目 完工時間的延遲。項目額外用地所需的費用由州政府額外籌集，以消除合 同中對項目用地費用估計的不準(zhǔn)確性。
對于建造過程中在施工地點發(fā)現(xiàn)危險物品的風(fēng)險，由現(xiàn)代大陸團(tuán)隊和 州公路局共同承擔(dān)，這有效降低了這些危險物品的處置成本?，F(xiàn)代大陸團(tuán) 隊在合同報價中考慮了剩余風(fēng)險等因素。
成本風(fēng)險
成本風(fēng)險可通過以下機(jī)制降低：
使用DB合同，該合同可將大部分成本風(fēng)險交由承包商承擔(dān)；
為項目統(tǒng)一單位價格；
在合同中注明基于績效付費；
由州公路局通過現(xiàn)場驗收保障工程質(zhì)量。
管理問題
新的項目交付方式對州公路局是一大挑戰(zhàn)，例如新的采購流程、一體 化設(shè)計和建造流程、支付結(jié)構(gòu)調(diào)整空間減少，以及州公路局單獨提供質(zhì)量 保障等。政府和社會資本的合作能力決定著能否共同實現(xiàn)項目目標(biāo)。
負(fù)責(zé)該項目的州公路局工作人員最初沒有既定的采購及合同管理流程 或手冊可參考，難以在流程上確?，F(xiàn)代大陸團(tuán)隊遵守合同。針對這一問題, 州公路局聘請了高水平的設(shè)計和建造團(tuán)隊負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。但是現(xiàn)代大陸閉 隊對DB交付模式的經(jīng)驗不足，對合同要求承擔(dān)的更大責(zé)任也不熟悉。因 此，州公路局的監(jiān)督團(tuán)隊和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊之間難免會產(chǎn)生矛盾和沖突。 州公路局采用了以下方式來嘗試解決問題：
在項目之初聘用有經(jīng)驗的合作者推動項目實施；
盡早召開研討會，使項目的參與者熟悉PPP的概念和方法；
在2005年全年定期召開常務(wù)會議；
在整個項目期內(nèi)，每周召開內(nèi)部會議，每兩周上報項目情況；
鼓勵州公路局的工作人員根據(jù)現(xiàn)場情況做出決策，以加快項目開 發(fā)進(jìn)程和解決問題，盡管做出了上述努力，但由于項目范圍、職責(zé)，以及現(xiàn)代大陸團(tuán)隊申 請工作日程調(diào)整的能力有限、項目方法和成本補(bǔ)償問題，項目的實際進(jìn)展 與預(yù)期仍然存在很大差異。因此，降低了該項目的合作效率，造成了項目 延期，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊也為此支付了違約金。
由于現(xiàn)代大陸團(tuán)隊之前在與州政府合作的另一項目（中央干道/隧道工 程）中，已熟悉了傳統(tǒng)DBB流程和合同管理員的有限審查，因此在3號公 路項目中，難以適應(yīng)監(jiān)督團(tuán)隊實施的嚴(yán)格審查。這導(dǎo)致州公路局的監(jiān)督人 員與現(xiàn)代大陸團(tuán)隊高層代表之間就時間和成本調(diào)整問題多次發(fā)生沖突。
若這些問題能在項目實施之前在文件中進(jìn)行明確規(guī)定，政府方和社會 資本方就能理解彼此的期望，也能了解項目成本和時間調(diào)整問題所允許的 靈活度。此外，一個精煉且正式的問題解決流程可以使問題得到更快解 決，減少項目的延誤。
六、經(jīng)驗教訓(xùn)
本項目是馬薩諸塞州為加快交通改善而提出的一個獨特而大膽的決
本案例經(jīng)驗教訓(xùn)來自英文原文。 定，使用創(chuàng)新的融資和交付方式。這包括第一份公路設(shè)計一建造合同，第 一個通過"63 -20"公益組織融資的項目，第一個為加快項目交付的PPP 安排。雖然該項目在預(yù)算內(nèi)建成，符合州公路局的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和施工規(guī)范， 但由于政府和社會資本在運用這一新方法的過程中遇到了困難，導(dǎo)致項目 完成時間被嚴(yán)重拖延。這說明州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊之間的合作關(guān)系仍 不夠成熟。如果州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊在PPP項目上有更豐富經(jīng)驗， 雙方將更容易識別不合格工作，減少額外成本，確保項目進(jìn)度，并及時解 決問題。PPP模式成功的一個先決條件是：項目參與方應(yīng)清楚地了解各自 的角色、責(zé)任、風(fēng)險和回報，以及項目合同的靈活程度。
