【案例特點(diǎn)】該案例是波蘭第一個(gè)采用ppp模式建設(shè)、翻新并運(yùn)營(yíng)維護(hù)的快 速路項(xiàng)目，在當(dāng)時(shí)法律法規(guī)框架下，務(wù)實(shí)采用了影子收費(fèi)方式，由政府付費(fèi)。案 例的突出特點(diǎn)是政府和社會(huì)資本職責(zé)分工明確。另外，政府為支持項(xiàng)目獲得歐盟 贈(zèng)款而增加建設(shè)期公共資金投入的特殊做法雖然不具有普遍性，但為此而注重對(duì) ppp項(xiàng)目全壽命期現(xiàn)金流和財(cái)務(wù)可行性分析的做法值得關(guān)注。
(一）項(xiàng)日背景
S8快速路（E67歐洲公路）華沙至彼得庫(kù)夫特雷布納爾斯基路段是 連接華沙城市圈和上西里西亞工業(yè)區(qū)兩個(gè)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心的關(guān)鍵通道， 對(duì)促進(jìn)波蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但是根據(jù)當(dāng)時(shí)狀況和未來(lái)交 通流量預(yù)測(cè)，若不盡快采取措施，該路段將更加擁擠+堪。有人建議將這 一路段擴(kuò)建升級(jí)為大容量的收費(fèi)高速公路。但由于相對(duì)于快速路，建設(shè)收 費(fèi)高速公路需要修訂波蘭高速公路管理局制定的高速公路與快速路建設(shè)時(shí) 間表，以及兩部法令（2004年的高速公路與快速路路網(wǎng)法令、2002年的 收費(fèi)高速公路法令），因此這一設(shè)想遲遲未能納人波蘭的高速公路建設(shè)規(guī) 劃。在此背景下，政府選擇采用PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，也使該項(xiàng)目成 為波蘭第一個(gè)采用PPP模式建設(shè)、翻新并運(yùn)營(yíng)的快速路項(xiàng)目。
① INECO. Public-Private Partnership Options for the Second Generation of Motorway Developments in Poland. 2006. P186-196.
(二）項(xiàng)日范圍
根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，重建總長(zhǎng)為132公里的S8快速路華沙一彼得庫(kù) 夫特雷布納爾斯基路段為特許經(jīng)營(yíng)的基本內(nèi)容，主要包括：
政府將現(xiàn)有道路移交給特許經(jīng)營(yíng)方，以體現(xiàn)實(shí)物投人支持；
特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)道路修繕、升級(jí)（根據(jù)提髙行車安全性的需要， 可以修建新的立體交叉道和立交橋）、拓寬（用來(lái)容納未來(lái)可能的交通流 量的增加），并配備設(shè)施以減少項(xiàng)目造成的環(huán)境污染；
特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目完工后的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；
項(xiàng)目采用影子收費(fèi)方式，不直接向通行車輛收費(fèi)。
另外，基于完整的分析和研究，如果證明具備財(cái)務(wù)可行性，則項(xiàng)目的 范圍可以拓展到總長(zhǎng)為77公里的其他4個(gè)路段的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，以 解決華沙南部的短距離交通問題，提高社會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的接受度，并有利于 分流從華沙到S8公路的車輛，進(jìn)一步緩解交通壓力。
二、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)
(一）參與方取責(zé)
1.波蘭交通部/高速公路管理局
負(fù)責(zé)總體設(shè)計(jì)、可行性研究、投標(biāo)文件和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等方面工 作，確保政府利益得到適當(dāng)保護(hù)，以及項(xiàng)目過程中的充分競(jìng)爭(zhēng)（包括根 據(jù)政府長(zhǎng)期收費(fèi)政策制定項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）;
將現(xiàn)有快速路移交給特許經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行升級(jí)和運(yùn)營(yíng)；
為拓寬和建設(shè)路段征收必要的土地，并移交特許經(jīng)營(yíng)方；
在建設(shè)期內(nèi)為項(xiàng)目提供其它必要的公共援助（包括安排歐盟贈(zèng)款 資金）；
監(jiān)督和控制特許經(jīng)營(yíng)方的績(jī)效；
按影子收費(fèi)模式向特許經(jīng)營(yíng)方付費(fèi)（每年按照特許經(jīng)營(yíng)方績(jī)效進(jìn)行調(diào)整）。
2.特許經(jīng)營(yíng)方
負(fù)責(zé)為實(shí)施該項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)融資；
負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和重建S8華沙一彼得庫(kù)夫特雷布納爾斯基路段，包括建 造新的立體交叉道和立交橋，拓寬道路并配備相關(guān)設(shè)施以減少項(xiàng)目對(duì)環(huán)境 的影響；
如財(cái)務(wù)可行，負(fù)責(zé)城市快速路另外4個(gè)路段的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)；
負(fù)責(zé)取得所有必需的道路建設(shè)許可證等法律許可；
確保上述路段的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求（尤其是服務(wù) 質(zhì)量方面）；
在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，負(fù)責(zé)將符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求的上述路段移 交給路政管理部門。
(二）風(fēng)險(xiǎn)分枳
政府方：承擔(dān)法律和政治風(fēng)險(xiǎn)；
社會(huì)資本方：承擔(dān)項(xiàng)S技術(shù)、融資、運(yùn)營(yíng)、流量等風(fēng)險(xiǎn)。
三、過程分析
使用影子收費(fèi)模式而非傳統(tǒng)的政府融資模式，其優(yōu)勢(shì)在于可以將項(xiàng)目 成本平均分?jǐn)偟秸麄€(gè)項(xiàng)目周期。這意味著由政府支配的財(cái)政資金在一定時(shí) 期內(nèi)可用于資助更多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，而且其中一些項(xiàng)目也可因此提前 完成（與傳統(tǒng)的政府融資模式的情況相比）。
但是政府向社會(huì)資本方支付的報(bào)酬需均攤到20年以上的項(xiàng)目周期中， 這為該項(xiàng)目在申請(qǐng)歐盟贈(zèng)款資金時(shí)帶來(lái)不便。因?yàn)椋海?)政府要將每年 付費(fèi)分成符合EU資助標(biāo)準(zhǔn)部分和其他部分；（2)很難預(yù)測(cè)該項(xiàng)目、地區(qū) 或國(guó)家能否在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一直符合歐盟贈(zèng)款支持標(biāo)準(zhǔn)。這意味著或許數(shù)年后 將動(dòng)用國(guó)家公共資源向社會(huì)資本方支付報(bào)酬；（3)即使該項(xiàng)目長(zhǎng)期符合 資助標(biāo)準(zhǔn)，歐盟資金也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行調(diào)整。
政府通過在建設(shè)期內(nèi)增加對(duì)該項(xiàng)目的支持從而減少項(xiàng)目后期每年公共 資源在該項(xiàng)目中的支出。這種方法盡管會(huì)減少PPP模式的吸引力，卻會(huì)增加獲得歐盟資助的可能，并且與傳統(tǒng)的政府融資和無(wú)歐盟援助的影子收 費(fèi)模式相比，還可降低國(guó)家財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的支出。
圖2-1展示了建設(shè)期內(nèi)，在有/無(wú)歐盟資金援助情況下的社會(huì)資本方 現(xiàn)金流和政府資金投人。
四、財(cái)務(wù)信息
初步財(cái)務(wù)分析結(jié)果是：
（1)假設(shè)特許經(jīng)營(yíng)期為30年，初步估算出項(xiàng)目 的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為10.4%，高于財(cái)務(wù)可行的最低限值9. 3%;
(2)項(xiàng)目 可以不需政府資金支持；
?。?)在項(xiàng)目投標(biāo)階段，可將特許經(jīng)營(yíng)期作為主要 的競(jìng)標(biāo)變量。
五、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
第一，本項(xiàng)目在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，務(wù)實(shí)地確定了影子收費(fèi)模式， 由政府而非使用者付費(fèi)。
第二，采用PPP模式而非傳統(tǒng)的政府提供模式，政府得以將項(xiàng)目成 本分?jǐn)偟秸麄€(gè)項(xiàng)目周期，使財(cái)政資金在一定時(shí)期內(nèi)可用于資助更多基礎(chǔ)設(shè) 施項(xiàng)目建設(shè)，其中一些項(xiàng)目也可因此提前完成。
第三，既明確項(xiàng)目必須實(shí)施的范圍和政府、社會(huì)資本方各自職責(zé)，又 在財(cái)務(wù)可行的基礎(chǔ)上安排了四條可選的建設(shè)路段，體現(xiàn)一定的靈活性。
