PPP模式在市政橋梁類項(xiàng)目中的應(yīng)用
2017-12-19
摘要：橋梁作為重要城市基礎(chǔ)設(shè)施，在交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起重要作用，目前國內(nèi)橋梁收費(fèi)政策主要分為按次收費(fèi)類、年費(fèi)制、按日收費(fèi)類或不收費(fèi)。橋梁類項(xiàng)目采用PPP模式投資建設(shè)具有明確的政策支持，根據(jù)收費(fèi)政策的不同對(duì)橋梁BOT類項(xiàng)目可采用政府付費(fèi)類、使用者付費(fèi)類或影子價(jià)格付費(fèi)類，具體類型的使用需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際橋梁運(yùn)營管理情況、后續(xù)政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、流量變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政承受力及社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力綜合考慮。一、PPP政策支持PPP是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。根據(jù)財(cái)經(jīng)113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》“PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)和改建-運(yùn)營-移交(ROT)等。PPP具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定?！眹鴦?wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委、國土資源部等部委近三年來連續(xù)出文，鼓勵(lì)采用政企合作模式推進(jìn)項(xiàng)目投資建設(shè)，橋梁是重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在國家政策文件中也有多次明確提及?！蛾P(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》財(cái)建〔2015〕29號(hào)文指出“在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共停車嘗地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目推介工作?！缆窐蛄嚎蓪?shí)行建設(shè)施工、養(yǎng)護(hù)管理一體化的經(jīng)營方式”?！禤PP項(xiàng)目合同指南(試行)》財(cái)金〔2014〕156號(hào)指出“高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項(xiàng)目以及供水、供熱等公用設(shè)施項(xiàng)目通常可以采用使用者付費(fèi)機(jī)制。”二、入庫橋梁回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)公路橋梁屬于城市外圍連接線路，具備經(jīng)營收費(fèi)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段公路橋梁基本采取使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助BOT模式，項(xiàng)目合作年限較長以收回項(xiàng)目投資收益。因城市市政路橋公益性及交通便利性突出，采用收費(fèi)經(jīng)營的方式正在減少。通過檢索國家PPP項(xiàng)目信息庫，目前入庫的城市市政路橋（跨江）項(xiàng)目（總計(jì)6個(gè)）基本上采取以政府付費(fèi)為主的方式。詳情如下表所示：財(cái)政部PPP中心入庫項(xiàng)目市政橋梁類項(xiàng)目基本情況表三、不同收費(fèi)機(jī)制下的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)根據(jù)付費(fèi)機(jī)制與交通流量的關(guān)系不同，對(duì)于橋梁類項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)可分為以下幾類：（一）政府付費(fèi)類由于市政橋梁屬于城市配套公共基礎(chǔ)設(shè)施，福利性強(qiáng)，國內(nèi)廣州、宜昌、襄陽、南京等城市陸續(xù)取消路橋收費(fèi)，上海、天津、北京市政橋梁過往行人和機(jī)動(dòng)車無需繳納過橋費(fèi)，從長遠(yuǎn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市交通發(fā)展來看，取消過橋費(fèi)將成為常態(tài)，以促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)交流和人員往來，各城市市政過橋收費(fèi)政策統(tǒng)計(jì)如下表所示：對(duì)于市政橋梁在無使用者支付過橋費(fèi)情形下，可采用在政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制下的BOT方式，即由社會(huì)資本方與政府指定政府出資人共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽立《PPP項(xiàng)目合同》，約定在PPP合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)，為政府提供合乎標(biāo)準(zhǔn)的路橋工程及運(yùn)維服務(wù)；項(xiàng)目公司通過政府付費(fèi)（包括資產(chǎn)可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效付費(fèi)）形成的收入獲取合理的投資回報(bào)。項(xiàng)目PPP合作期結(jié)束后將項(xiàng)目所有資產(chǎn)無償移交給市人民政府或其指定的相關(guān)部門。其交易結(jié)構(gòu)如下所示：城市市政路橋面臨兩大重要風(fēng)險(xiǎn)：通行流量風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。市政路橋的通行流量風(fēng)險(xiǎn)涉及交通經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃、軌道交通等眾多因素，其流量變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大，非項(xiàng)目公司可控因素，政策風(fēng)險(xiǎn)是指橋梁過橋收費(fèi)取消風(fēng)險(xiǎn)。政府付費(fèi)模式下流量風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，符合PPP風(fēng)險(xiǎn)分配中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力、最有效率基本原則。（二）使用者付費(fèi)+缺口補(bǔ)助類對(duì)于公路類橋梁依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十條國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路（以下簡稱經(jīng)營性公路），經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可收取車輛通行費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》制定，通行費(fèi)費(fèi)率之計(jì)算方式應(yīng)依公路興建、營運(yùn)與維護(hù)成本、使用者受益程度，交通量及收費(fèi)年限等因素，按車輛種類訂定。由于路橋類項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性和社會(huì)性，使用者付費(fèi)通常執(zhí)行福利定價(jià)和部分車輛免收費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)營收入無法彌補(bǔ)自身投資和合理回報(bào)。根據(jù)國內(nèi)外公共交通設(shè)施投資回報(bào)測算分析，通常其自身形成的經(jīng)營收入占比為30%-40%，其余大部分需要通過補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)。缺口補(bǔ)助模式下的交易結(jié)構(gòu)為由社會(huì)資本方與市政府指定政府出資人共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽立《PPP項(xiàng)目合同》，約定在PPP合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)，為政府提供合乎標(biāo)準(zhǔn)的路橋工程及運(yùn)維服務(wù)，項(xiàng)目合作期滿將項(xiàng)目整體資產(chǎn)無償移交給市政府或其指定的相關(guān)部門。項(xiàng)目公司通過路橋通行費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助獲取合理的投資回報(bào)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助模式下的項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖在缺口補(bǔ)助模式下，科學(xué)合理地對(duì)項(xiàng)目通行流量進(jìn)行預(yù)測和確定政府最低需求保障義務(wù)是影響政府缺口補(bǔ)助的重要因素，是項(xiàng)目成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一，即在該模式下，需對(duì)項(xiàng)目設(shè)置通行流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)國內(nèi)同行業(yè)PPP實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，一般先結(jié)合可能的預(yù)測流量設(shè)置基準(zhǔn)預(yù)測通行流量，當(dāng)實(shí)際流量在基礎(chǔ)流量上下波動(dòng)超過特定范圍時(shí)，觸發(fā)相應(yīng)的政策性虧損額外補(bǔ)助機(jī)制和超額流量收入分享機(jī)制。在缺口補(bǔ)助模式下，通行流量風(fēng)險(xiǎn)全部由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府每年度財(cái)政支出最少，但是存在較高的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，通行流量主要受宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中長期區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、道路交通規(guī)劃影響，社會(huì)資本方對(duì)經(jīng)營管理把控能力弱，較難吸引潛在投資人。采用該模式下實(shí)施方案需對(duì)項(xiàng)目的邊界條件、流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制安排、缺口補(bǔ)助限額、流量預(yù)測準(zhǔn)確性、潛在投資者意愿進(jìn)行充分論證，項(xiàng)目方案涉及交管局、發(fā)改委、物價(jià)局、規(guī)劃局、財(cái)政局等部門，審批內(nèi)容復(fù)雜、流程長，影響項(xiàng)目采用PPP模式推進(jìn)。為降低流量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，在超過特定范圍時(shí)需啟動(dòng)項(xiàng)目的車流量變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)際方案執(zhí)行復(fù)雜，影響每年度財(cái)政預(yù)算安排。（三）影子收費(fèi)所謂“影子收費(fèi)”，就是道路使用者在經(jīng)過道路或路口時(shí)不直接付費(fèi)，而由政府按其交通流量大小定期向提供道橋的投資公司支付使用費(fèi)。這種方式的優(yōu)勢(shì)一般在于“可以將交通流量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門；交通流量并不會(huì)因?yàn)楣肥召M(fèi)變化而受到影響；政府的項(xiàng)目成本更加可預(yù)測等”。事實(shí)上，雖然影子收費(fèi)的特點(diǎn)是由私人部門承擔(dān)流量的風(fēng)險(xiǎn)，但這也并不意味著政府部門要求私人部門承擔(dān)了所有的（allornothing）流量風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下政府也可以選擇設(shè)定一定的流量閾值（通常是政府所預(yù)測的該路段最低的交通流量），在低于這一流量時(shí)政府給與補(bǔ)貼，在高于這一流量時(shí)政府獲得收入的分成。影子收費(fèi)設(shè)計(jì)方案關(guān)鍵在于交通流量的測定、流量區(qū)間的合理劃分以及影子價(jià)格的計(jì)算。1、交通流量測定目前由設(shè)計(jì)院預(yù)測的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也可以基于歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行線性回歸，或者基于蒙特卡洛模擬。2、交通流量區(qū)間合理劃分。影子收費(fèi)的支付結(jié)構(gòu)一般根據(jù)債權(quán)人、次級(jí)債權(quán)人、股權(quán)投資者三個(gè)優(yōu)先次序劃分區(qū)間，每一組影子費(fèi)用收入需要滿足以下條件：根據(jù)影子價(jià)格，我們可以計(jì)算出各區(qū)間扣除稅收因素后的影子費(fèi)用收入，影子費(fèi)用的給付額度是交通流量t的分段函數(shù)，用數(shù)學(xué)公式表達(dá)為：影子收費(fèi)本質(zhì)上是PPP模式下的一種回報(bào)機(jī)制，屬于政府付費(fèi)，規(guī)避了向使用者收費(fèi)而影響橋梁的車流量。支付費(fèi)用的多少根據(jù)社會(huì)效益的大小而定,但各流量區(qū)間段有最小支付與最大支付，在充分保障社會(huì)資本收益的同時(shí)，又兼顧了政府的財(cái)政承受能力，避免在實(shí)際運(yùn)作中其他各方為了各自利益而簡單追求流量最大化，減少了損害公共利益行為發(fā)生的可能性。對(duì)于社會(huì)資本而言，省略了對(duì)使用者收費(fèi)環(huán)節(jié)，且投資的政策性風(fēng)險(xiǎn)孝投資回報(bào)易于確定，具有相當(dāng)?shù)耐顿Y吸引力。但由于影子收費(fèi)的支付結(jié)構(gòu)為政府創(chuàng)造了一個(gè)付款上限，使得政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可控，而將大部分的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本的身上，社會(huì)資本所要求的報(bào)酬率必然要與其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相適，這個(gè)一部分取決于理論上的測算，一部分取決于政府和社會(huì)資本雙方談判的能力。四、小結(jié)本文簡要分析了各種橋梁收費(fèi)模式下對(duì)應(yīng)的交易結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，具體項(xiàng)目適用類型需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際橋梁運(yùn)營管理情況、后續(xù)政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、流量變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政承受力及社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力綜合考慮，前期深入的項(xiàng)目調(diào)研有利于項(xiàng)目方案綜合設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分擔(dān)，保障社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益均衡實(shí)現(xiàn)。
