羅桂連：基礎(chǔ)設(shè)施項目融資與PPP實施要點
2017-12-27
首先，PPP相當(dāng)于傳統(tǒng)上所說的項目融資，加上EPC（設(shè)計施工總承包），加上O&M（運用與維護(hù)）三個方面工作的全流程整合的經(jīng)濟(jì)活動，所以它整體的復(fù)雜性比傳統(tǒng)意義上的一批EPC、O&M、PF都更強(qiáng)。傳統(tǒng)的施工企業(yè)EPC非常熟悉，但是對PF項目融資和O&M運用與維護(hù)都不是特別熟悉，很多傳統(tǒng)的國有事業(yè)單位和運營主體在O&M比較強(qiáng)，但是在EPC這方面，控制設(shè)計建設(shè)風(fēng)險的能力相對比較弱。真正的PPP合格的社會資本，必須具備項目融資、設(shè)計施工總承、O&M這三項分段工作的組織或整合的能力，才真正能夠把PPP的事情做好。如果單個主體缺乏這方面的能力，應(yīng)該找相應(yīng)的合作伙伴一起組成聯(lián)合體履行這方面的職責(zé)。
基礎(chǔ)設(shè)施涉及的主要行業(yè)，按照通行的分類規(guī)則，基礎(chǔ)設(shè)施分為社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。社會基礎(chǔ)設(shè)施主要指的是服務(wù)于人本身的公共服務(wù)項目，包括醫(yī)療、老年護(hù)理、教育、體育、休閑、安全這方面的，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施不只是服務(wù)于人本身，還要服務(wù)于區(qū)域內(nèi)的工商業(yè)企業(yè)主體，如交通、電力、供氣供熱、垃圾處理等，這方面的要注意區(qū)分。
在PPP做得比較好的英國，它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在這方面已經(jīng)基本上私有化了，而它的社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，采取的是PFI和PF2的政府采購的PPP模式。法國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施大量的是特許經(jīng)營模式，我們國家在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP方面，更多的要學(xué)習(xí)法國的特許經(jīng)營模式。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，更多的要學(xué)習(xí)英國的PFI和PF2的模式。
其次，基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要特征。基礎(chǔ)設(shè)施是為當(dāng)?shù)氐睦习傩蘸彤?dāng)?shù)氐墓ど唐髽I(yè)主體提供大家都需要的核心的公共服務(wù)設(shè)施。因為基礎(chǔ)設(shè)施是人人都需要的基本公共服務(wù)，所以它的需求彈性比較低，需求數(shù)量是可以獨立于經(jīng)濟(jì)周期的，是穩(wěn)定可預(yù)測的，基礎(chǔ)設(shè)施的初始投資成本很高，很難以重復(fù)建設(shè)，很難想象一個城市可以建兩套相互競爭的供水網(wǎng)絡(luò)、供氣網(wǎng)絡(luò)、地鐵網(wǎng)絡(luò)，這是不可能的。但是一旦建成以后，新增的每單位邊際成本低，所以基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性。因為基礎(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，而基本公共服務(wù)的最終提供責(zé)任者是當(dāng)?shù)卣?，所以政府的基本公共服?wù)的提供主體承擔(dān)比較強(qiáng)的規(guī)制，這也符合現(xiàn)代政府的公共治理的基本準(zhǔn)則，所以政府的基礎(chǔ)設(shè)施類提供公共服務(wù)的主體對方方面面的監(jiān)管是非常嚴(yán)格的。
基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壽命很長。例如，都江堰水利工程是秦始皇時期建的，到現(xiàn)在已經(jīng)2000年多年的歷史。北京的地鐵六十年代建的，現(xiàn)在已經(jīng)六十來年了。如果不出大的事故，再用兩、三百年是沒有問題的?；A(chǔ)設(shè)施相對于電視機(jī)生產(chǎn)線、汽車生產(chǎn)線這種其他的固定資產(chǎn)投資項目的很大的區(qū)別，就基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命可能長達(dá)30年、50年、100年、1000年?；A(chǔ)設(shè)施有一個特征就是如果有收費的話，它的收費通常會建立按照通貨膨脹調(diào)整的收入調(diào)整機(jī)制。這些特征是以基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，相對于其他項目有一個比較鮮明的特征，就是它的現(xiàn)金流非常穩(wěn)定，產(chǎn)生定期按月、按季度或者按年穩(wěn)定的可預(yù)測，以及大多數(shù)情況下隨通貨膨脹調(diào)整的長期收入，可以抵御傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)周期的沖擊。所以基礎(chǔ)設(shè)施項目在項目融資結(jié)構(gòu)中，資產(chǎn)負(fù)債率相對來說比傳統(tǒng)的項目要高很多，可以達(dá)到80%甚至更高。
再次，對同一個收費公路來說，不同的收費方式對于相關(guān)的主體，承擔(dān)的風(fēng)險狀況都是不一樣的。比如按公里收費，就與通行的車輛是有關(guān)系的，但是如果按年票的方式，比如一年中通過這條路要收1000塊錢，那么一開始買年票的數(shù)量與后面的日產(chǎn)的通行過程中具體通行車輛的數(shù)目關(guān)系就不是很大。我們在進(jìn)行具體的基礎(chǔ)資產(chǎn)分析的時候，必須要把不同收費方式的不同特征，進(jìn)行深入的具體的分析。
基礎(chǔ)設(shè)施不能簡單的說一個行業(yè)就是一定的投資風(fēng)險收益特征，同一個行業(yè)不同的環(huán)節(jié)，風(fēng)險收益特征產(chǎn)生的相關(guān)的對社會資本主體能力和資源的要求會有很明顯的區(qū)別。以水務(wù)行業(yè)里面的供水服務(wù)為例，水庫和引水管道是典型的資本密集型，一旦建成以后，后面的運營是很簡單的。但是，從供水管道到制水廠環(huán)節(jié)，是資本密集型，加上后面長期的可能長達(dá)20年、30年甚至更長時間的運營管理相關(guān)的。如水產(chǎn)，因為水質(zhì)的變化和外部條件的變化，相關(guān)的水處理工藝也要根據(jù)相應(yīng)的調(diào)整，所以在運營管理方面的要求就比水庫和輸水管道要強(qiáng)很多。水廠的水出來以后，進(jìn)入城市供水管網(wǎng)。供水管網(wǎng)是資本密集型，加上基礎(chǔ)管理密集型。對技術(shù)管理方面的要求比較高，如重慶這樣的3D城市，首先管網(wǎng)的規(guī)劃必須與城市本身的地形走勢要直接相關(guān)，管網(wǎng)的走向要具體規(guī)劃好，而且出問題的時候也能很快的找到管網(wǎng)的具體哪個地方出了問題。水從管網(wǎng)到老百姓家里的時候，就是一個勞動密集型的環(huán)節(jié)。比如收水費以及老百姓家里供水的故障的維護(hù)。
項目融資的核心特征。首先，項目融資需要推出目的公司，因為政府要對這個項目公司的項目進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，包括成本費用方面的規(guī)制。如果是不同項目的主體，規(guī)制是很難控制的。第二，規(guī)范的項目融資是基于項目本身的現(xiàn)金流的借款，包括股權(quán)融資和債務(wù)融資，選擇依據(jù)就是項目本身的現(xiàn)金流。風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是項目融資最核心的內(nèi)容，是基于把某一項風(fēng)險交給最能承擔(dān)某項內(nèi)容的特定合作伙伴的方式，在具體的操作過程中，首先要有專業(yè)人士把項目相關(guān)的具體風(fēng)險給列出來，然后要把相關(guān)的合作伙伴的能力資源列出來，把兩邊進(jìn)行匹配，形成比較好的風(fēng)險分配架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上設(shè)置比較好的交易結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)，這是項目融資的核心。
項目融資還有一個特點，對項目發(fā)起人要承擔(dān)有限責(zé)任，如果真正實現(xiàn)了有權(quán)追索，對他來說就是表外融資。有權(quán)追索要根據(jù)實際情況，比如SPO項目公司是新成立的，股權(quán)投資人，特別是債務(wù)人智能化，要求項目發(fā)起人在特定階段，比如在項目建設(shè)期到穩(wěn)定運營期要承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任，或者是一定金額的擔(dān)保責(zé)任。
基礎(chǔ)設(shè)施項目融資在全球主要有三類模式：一類是有政府下屬機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的模式，這種模式也是全球比較通行的模式。比如美國密西西比流域管理局，負(fù)責(zé)整個密西西比流域的水務(wù)方面的授權(quán)管理。還有著名的紐約港務(wù)區(qū)，負(fù)責(zé)紐約港，包括曼哈頓地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地一級開發(fā)。所以平臺模式也是一種通用的模式。
還有一種在英國比較主流的模式，就是私有化模式。在英國，撒切爾首相搞私有化之后，英國的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施是既服務(wù)于人，又服務(wù)于工商企業(yè)的經(jīng)濟(jì)類的基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)基本實現(xiàn)了私有化。
PPP模式是介于政府平臺模式和私有化模式之間的實施基礎(chǔ)設(shè)施模式，最早是在英國80年代私有化之后開始推行的針對還沒有私有化的社會基礎(chǔ)設(shè)施，包括醫(yī)療、養(yǎng)老以及一些行政類的基礎(chǔ)設(shè)施，所做的以政府采購為基礎(chǔ)的。公司合作模式是一種相對比較復(fù)雜的模式。政府平臺模式因為在技術(shù)管理方面存在一些困難，在私有化方面還不成熟，就采取了由商業(yè)部門和公共部門以平等合作的方式來推進(jìn)的模式，這種模式的要求是非常高的。
這三種模式，政府平臺模式在我國是主導(dǎo)模式，私有化模式在國內(nèi)還比較少見。公司合作模式是最近兩年才流行起來的，整體發(fā)生的作用還比較弱。項目融資的資金來源在全世界都差不多。首先，項目融資最先要解決股權(quán)融資，股權(quán)融資包括項目發(fā)起人、專業(yè)投資人、財務(wù)投資人。因為可以承擔(dān)比較高的財務(wù)杠桿，所以搞一些民股私債的家庭融資，隨后政府和國際性組織如亞行，亞投行，可以提供一些發(fā)展性資金，還有商業(yè)化的銀行貸款和短期資金。
在圖中，資產(chǎn)證券化在資金來源中是一個圓圈，放在中央。之所以這樣，是因為資產(chǎn)證券化是針對現(xiàn)金流比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目。基礎(chǔ)設(shè)施項目前期的建設(shè)級風(fēng)險是一個很重要的風(fēng)險，所以它的前期建設(shè)階段一般很少采取資產(chǎn)證券化模式，更多的是一種找項目融資的模式。找專業(yè)投資人、財務(wù)投資人、債務(wù)融資，等項目建成以后，穩(wěn)定運營以后，現(xiàn)金流穩(wěn)定以后，再以資產(chǎn)證券化的方式讓前期的建設(shè)及投資者退出，去實施新的項目。
投資者分成兩類：一類是財務(wù)投資者。大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是財務(wù)投資者，它們參與這個項目主要是為了到期收回投資，取得獲利的投資回報；第二類是戰(zhàn)略投資者。戰(zhàn)略投資者又分成兩類：一類是公共投資者，一類是專業(yè)投資者。公共投資者大多是政府融資平臺，他們的主要職能是代表地方政府把這個項目能夠正常的保質(zhì)保量的實施起來，能夠發(fā)揮它的作用，他不太在乎這個項目本身的投資收益。很重要的投資者，稱為專業(yè)投資人，比如建筑施工企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、運營商，他們參與這個項目和財務(wù)投資者及公眾投資者不一樣。他們除了一定參股，希望這部分股權(quán)能夠收回投資，取得獲利的收益以外，更多的是看著施工環(huán)節(jié)、設(shè)計供應(yīng)環(huán)節(jié)和運營管理環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)了整體的商業(yè)利益的最大化。所以這三類投資之間，都有不同的利益訴求，在具體的項目融資結(jié)構(gòu)里面，要把三方不同利益數(shù)據(jù)的投資者通過一個投資合同和項目公司的章程，把他們的利益統(tǒng)一起來，能夠?qū)崿F(xiàn)項目公司的正常運作。
債務(wù)融資的方式。在基礎(chǔ)設(shè)施這方面，解決了股權(quán)融資，后面的債務(wù)融資相對來說就比較容易一些。
PPP中的第一個P，是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門，包括適合法律資格的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和國有企業(yè)?，F(xiàn)在國內(nèi)的PPP，把國有企業(yè)和事業(yè)單位排除在外，可能在實務(wù)過程中會出現(xiàn)一些。
第二個P，是按照市場化機(jī)制運作的商業(yè)機(jī)構(gòu)，目前國內(nèi)主要的專業(yè)投資者是有條件轉(zhuǎn)型建筑施工企業(yè)和地方政府平臺公司。從目前的情況看，外資和民營機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力和空間都是有限的。
第三個P，主要是合作機(jī)制。這是PPP核心的理念，包括物有所值評價。所謂的物有所值評價就是用PPP的方式，或者用傳統(tǒng)的方式，對項目全生命周期的綜合成本是有優(yōu)勢的。第二個就是合適的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)，就是要把某項目相關(guān)的某一類特定風(fēng)險分擔(dān)到最能承擔(dān)這個風(fēng)險的某個特定主體來承擔(dān)。第三個講的是全生命周期的長期合作伙伴關(guān)系，這對政府方和社會資本方，都用一種平等協(xié)商、互惠互利的方式來推動合作關(guān)系。第三方面是政府方案、社會資本方案，都要實現(xiàn)幾方利益之間的統(tǒng)籌評估。
實施PPP的目的。公共機(jī)構(gòu)實施PPP的目的主要是，他自己可能缺乏足夠的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，目的是建立項目全生命周期的綜合成本。第二在城市建設(shè)的高峰期，需要通過平移方式來落實基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營維護(hù)資金。第三是通過PPP的方式有效盤活存量資產(chǎn)，解決歷史債務(wù)問題。
商業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP的目的，主要是為獲取穩(wěn)定的長期回報，不。。希望獲得太高的超額利潤?；A(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，政府對價格、社會資本的利潤，都會實行嚴(yán)格的監(jiān)管，如果獲得超額利潤，那就意味著政府失控。
用戶和市民目的是支持PPP享有價格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)。需要注意的是，如果過分強(qiáng)調(diào)公眾利益的最大化，一旦最大化以后就可能影響其他兩方面的利益，就造成PPP機(jī)制的失衡。
適合PPP項目，應(yīng)該是資本密集型，技術(shù)密集型，要有穩(wěn)定現(xiàn)金流，技術(shù)和需求穩(wěn)定。幾個方面都要同時具備。有些項目，可能今年是資本密集型，但是管理很簡單，那么這時候就可以通過平臺借款，各種招投標(biāo)來解決。PPP更強(qiáng)調(diào)的是未來幾十年后的技術(shù)管理方面的運營能力的要求。
穩(wěn)定現(xiàn)金流也很重要。如果缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流，在后面，特別是在國內(nèi)，財政支付能力不穩(wěn)定的情況下，就很容易出現(xiàn)支付問題。
要成功實施PPP項目，對政府來說，要遵守信用，處理事情要采取協(xié)商的方式，特別是需要有監(jiān)管的能力。如果缺乏能力，就寧愿不搞。其次要有清晰的改革招商目的，就是前面講的三點，不能夠摻雜其他的目的。一個地方特別是地市級，要搞一個規(guī)范的PPP項目，最好是當(dāng)?shù)氐氖形瘯浻H自要指導(dǎo)，要有強(qiáng)有力的政策領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)行力強(qiáng)的工作團(tuán)隊不僅僅是中介機(jī)構(gòu)，還包括當(dāng)?shù)卣揭嬲娜閰⑴c，要在此過程中執(zhí)行規(guī)范合適的程序。因為PPP前期的費用很高，對投資者參與這個項目的成本也很高。
第二個P，要引進(jìn)真正的具有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，并且有長期投資能力的戰(zhàn)略投資者。PPP項目的投資回收期很長，很多可能到15年20年，短期資金是應(yīng)付不了PPP項目的投資需求。要求投資者既要有錢又要有本事，能夠看出PPP長期回報的盈利模式。
第三，機(jī)制方面要實現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。任何一方面的失衡都可能會影響PPP項目的正常運轉(zhuǎn)。
PPP項目在國內(nèi)不是一個新的項目，國內(nèi)已經(jīng)執(zhí)行了非常多的項目。相當(dāng)一批項目出現(xiàn)了這樣和那樣的問題，歸納起來主要在以下幾個方面：一是很多項目的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)高于城市實際需要，造成了項目建成以后，沒辦法發(fā)揮正常的效應(yīng)，出現(xiàn)了支付問題。比如水廠就存在這種問題。第二，程序不規(guī)范，采用一對一談判、拍賣、簡單招標(biāo)等不合適的融資方式，最后造成方方面面對這個程序進(jìn)行攻擊，出了一些問題。第三是政府監(jiān)管不到位。比如很多污水處理廠偷排，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革，現(xiàn)在在國內(nèi)是比較大的問題。
PPP的很多做法，與現(xiàn)在的工程招投標(biāo)法，政府采購法，都存在一些不一致地方。PPP這方面的失敗，就引進(jìn)了一些無知無畏的財務(wù)投資者。有一些投資者認(rèn)為公共項目在政府手里效率一，如果拿到以后靠倒賣合同就可以獲得超額收益。這在前一輪的市政公用行業(yè)市場化項目中出現(xiàn)了很多案例，這些案例造成的教訓(xùn)非常深刻的，財務(wù)投資者和政府方面都付出了非常高的成本，可能采取了違規(guī)的高成本的固定回報模式，增加了地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)。財政部在每一次的文件中，每一次的會議中都特別強(qiáng)調(diào)PPP不能搞固定回報，搞固定回報違反了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定。沒有專業(yè)中介機(jī)構(gòu)支持的政府工作團(tuán)隊有投資者的專業(yè)能力存在很大差距。雖然有些投資者通過欺負(fù)政府專業(yè)能力不足拿到項目，簽了一個好合同，在執(zhí)行過程中會知道出一些問題。所以大家參與項目最好希望項目的前期工作有專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)為政府做前期的工作。
特別講的是牽頭咨詢機(jī)構(gòu)。牽頭咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項目中發(fā)揮的作用非常重要，有以下幾點。
第一，要做到協(xié)調(diào)溝通各方。溝通各方包括3個條件，當(dāng)?shù)厥形瘯浺韵?，包括分管市長、分管副市長，相關(guān)的委辦廳局的主要人員，要用專業(yè)的，用他們聽得懂的語言，讓他們接受PPP的運作方法和經(jīng)驗。
第二，讓有興趣參與項目的社會資本和專業(yè)投資者能夠信任這個項目的程序是規(guī)范的，愿意參與這個項目。方方面面的專業(yè)工作團(tuán)隊之間，包括技術(shù)方面、財務(wù)方面、法律方面、程序方面等要做比較好的溝通，就是要負(fù)責(zé)專業(yè)統(tǒng)籌到底。任何一方面的專家，都可以說這方面的問題他可能不懂，但是你作為牽頭咨詢機(jī)構(gòu)的項目負(fù)責(zé)人，必須要有能力有資源在碰到問題以后，能找到解決相關(guān)問題的方式，并且還不能時間太長。你必須通過電話、郵件等在很短時間內(nèi)把碰到的大家解決不了的問題，通過自己的方式來解決。
第三，控制推行程序。涉及的政府方和社會資本方，包括專業(yè)機(jī)構(gòu)方，這些方面都要在牽頭咨詢機(jī)構(gòu)項目負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)下，按照確定的時間表來推進(jìn)項目的實施，這方面的要求也很高。要完成這個項目的工作，對牽頭咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)團(tuán)隊的專業(yè)人員、項目負(fù)責(zé)人的要求還是非常高的。
在國內(nèi)要真正PPP平穩(wěn)的往前推，在以下幾個方面還要做很多工作。一是要提供比PPP理念和模式相適應(yīng)的比較高層級的法律法規(guī)的支持，目前最高層級的是部門規(guī)章，本身的法律保障效率還是有限的。
第二，需要培育合格的專業(yè)投資者。目前國內(nèi)參加PPP項目的主要是建筑施工企業(yè)。建筑施工企業(yè)在建筑施工方面比較專業(yè)，但是在項目融資方面，對金融市場的熟悉程度和運營及維護(hù)方面的能力還是比較不足的。這方面可能需要5—10年的能力培養(yǎng)才能成為一個合格的專業(yè)投資者。
第三，國內(nèi)目前的金融機(jī)構(gòu)更加適用于以這體融資短期的3—5年融資為主，還不適應(yīng)需要15年、20年、30年這樣長期的項目融資的PPP項目融資需求，所以在監(jiān)管政策方面，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理方面，互補(bǔ)性管理方面都需要進(jìn)行全面的調(diào)整，才能適應(yīng)PPP項目的需求。
另外就是牽頭咨詢機(jī)構(gòu)。目前合格的牽頭咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，確實還是比較稀缺的資源，這方面也需要比較長時間的培養(yǎng)。因為這種能源的培養(yǎng)可能需要5年左右的時間才能真正的培養(yǎng)出來，各級政府特別是PPP組織實施和監(jiān)管的政府，它的公共治理能力的提升，就是政府還把它整個停留在行政管理階段，它適用于官和民的關(guān)系，不適用于平等的協(xié)商方式。以整合方面的資源，大家合作的方式來進(jìn)行公共社會的方式。所以政府在行為方式方面還需要比較大的提升。
還有一點，除了翻譯國外的一些文本，更要注意的就是要原原本本的總結(jié)國內(nèi)國外在PPP方面實施的經(jīng)驗。比如英國的PPP先行機(jī)構(gòu)，它們現(xiàn)在在這方面做的比較多，但是他們的很多PPP項目也是有經(jīng)驗又有教訓(xùn)的。我們在學(xué)習(xí)經(jīng)驗的同時，也要把他們的教訓(xùn)要進(jìn)行充分的掌握，提升我們的操作能力。
平臺融資模式和項目融資模式。平臺融資模式中金融機(jī)構(gòu)相對來說都比較熟悉，他的主要融資處理是政府部門，包括政府的平臺公司。而項目融資模式是新成立的，專門做基礎(chǔ)設(shè)施項目的項目公司。在平臺模式下，政府是實際控制人和隱形債務(wù)人，提供各種各樣的顯性的和隱形的擔(dān)保。在項目融資模式下，政府的職責(zé)相對來說比較清晰，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營權(quán)、財政補(bǔ)貼、政府購買和監(jiān)管，跟項目公司的風(fēng)險是有效隔離的。它承擔(dān)的是有限責(zé)任，不是兜底責(zé)任。
在平臺模式上，外來資本的投資方式是債權(quán)模式，有一些股權(quán)，更多的還是民國時代的模式。而在項目融資模式下，它是真正的股權(quán)融資，承擔(dān)風(fēng)險的股權(quán)融資和債權(quán)融資。在平臺模式下，回收投資是依賴于土地財政，依賴于強(qiáng)迫外部信用增級，融資期限一般是5年左右。
項目融資模式下，它是依賴項目本身的經(jīng)營收入，依賴于項目的第一還款來源，一般的融資期限是10—30年，在這方面，金融機(jī)構(gòu)包括參與項目的資本都要有這方面的調(diào)整。
國內(nèi)的地方融資平臺是基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的一個主體，并在未來相當(dāng)一段時間中，平臺還是發(fā)揮主導(dǎo)的，PPP還需要相當(dāng)?shù)臅r間才能真正具備平臺的條件?，F(xiàn)在的問題確實比較嚴(yán)比較多，一個很突出的問題就是平臺的債務(wù)是不可持續(xù)的。但這種債務(wù)是承擔(dān)公益事業(yè)的兜底責(zé)任，為政府，特別是地方政府在財力不足的情況下推動城鎮(zhèn)化建設(shè)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)累積起來的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對地方政府來說，目前在推廣推行PPP的同時，也要注意規(guī)范和培育一種強(qiáng)的平臺，地市級政府最好能培育一個兩岸合作，兩岸一家的平臺。要維護(hù)好平臺的信用，把相關(guān)的公共資源往平臺方面進(jìn)行聚集，打城市建設(shè)資金需求的時間差。
平臺問題的解決，取決于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)價格的形成和調(diào)整監(jiān)督機(jī)制的形成。只要項目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有合理的收入分班模式，PPP也能做到。如果缺乏合理的收入回報模式，不管是平臺和PPP，要做好基礎(chǔ)設(shè)施項目都是很困難的。就是說，隨著國內(nèi)市政公用行業(yè)的發(fā)展，會在未來10年左右有一種比較大的并購重組，現(xiàn)在很多參與PPP的市場主體，包括原來一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方融資平臺，可能是未來整合其他地區(qū)的市政公用行業(yè)的主體。在這個過程里面，要發(fā)揮它的EPC方面的能力，平臺要發(fā)揮它在項目融資和運營管理方面的能力。如果能取得金融機(jī)構(gòu)，特別是財務(wù)投資者保險資金、養(yǎng)老金等常見資金的支持，可能會成為未來并購別的市場的主體。
最后總結(jié)一下，PPP項目涉及政府、社會資本、社會公眾長達(dá)20—30年的長期合作伙伴關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計、施工、運營、供應(yīng)商等很多主體，提供的產(chǎn)品往往與普通老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從這個意義上講，PPP不是簡單的行政管理問題，也不是簡單的民事合同關(guān)系和政府管理關(guān)系，而是一個涉及到多方主體的長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)長達(dá)幾十年博弈的公共治理問題。所以PPP核心的關(guān)鍵詞是公共治理問題，核心在于公共治理機(jī)制的有效建立，和隨著運行過程中出現(xiàn)的不同預(yù)計和不可預(yù)計的問題，公共治理機(jī)制調(diào)整和良性運行。所以PPP項目的整個法制環(huán)境，對企業(yè)精神，對爭議解決機(jī)制等方面的要求是非常高的，也可以說它是基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的一種最為復(fù)雜的模式，需要方方面面的努力和培育，PPP項目才能夠積極穩(wěn)妥地往前推進(jìn)。
