易赟：中國PPP的現(xiàn)狀及未來發(fā)展
2017-12-27
PPP(政府和社會資本合作)自2013年底作為新生事物得到大力推廣，其產(chǎn)生之初與地方債有密切關(guān)系，被作為解決地方政府債務(wù)負擔、規(guī)范地方政府債務(wù)管理之后解決地方政府在進行基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)提供過程中間資金短缺的一種有效方式。
隨著兩年多的發(fā)展，PPP在解決地方政府債務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，同時也承擔著改革和發(fā)展的作用，并產(chǎn)生了一定的成效。
我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀
(一)PPP模式的概念
PPP的概念在國際上目前沒有一致定義，從我國國情出發(fā)，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。也就是說，PPP是政府和社會資本進行平等的合作。
(二)PPP模式的主要特征
把握PPP模式的概念后，很多人會提出疑問，社會資本要求的回報率并不低，雖然是運營公益項目，不會有暴利。相對地方政府直接舉債建設(shè)來說，從成本上看PPP模式似乎并不具有優(yōu)勢，為什么要推行PPP模式呢?這是因為PPP具備以下基本特征。
1.物有所值
PPP模式考慮的是項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風險，包括定性評估(可行性、合理性、可完成性)和定量評估(公共部門比較值);評估結(jié)果一般作為是否采用PPP模式和確定風險分擔的依據(jù)，以提高公共服務(wù)采購的性價比。如果采用PPP模式?jīng)]有優(yōu)勢、不適合，就不采用。
2.風險分擔
地方政府債務(wù)是地方政府的負擔，風險全部由地方政府承擔;PPP項目中風險由政府和社會資本雙方中最適宜管理風險的一方來承擔，能夠激勵各自發(fā)揮主觀能動性，更好地管理和控制風險。
3.全生命周期的管理
以前政府投資項目中政府參與前期項目審批，而在PPP項目中，政府要參與整個項目的生命周期，包括設(shè)計、建設(shè)、運營、維護全過程，雙方通過長期合同來明確權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)服務(wù)提供的績效進行付費，有激勵約束機制來保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。
4.關(guān)注服務(wù)而不僅僅是資產(chǎn)的建設(shè)
傳統(tǒng)投資模式下，政府把建設(shè)性資金一次投入;PPP模式下，政府在建設(shè)期間不付費，在提供服務(wù)后基于項目表現(xiàn)逐年支付費用。
5.競爭性的采購
一般都與兩個以上的優(yōu)先投標者進行談判，政府可以獲得談判優(yōu)勢、進行綜合評價，而不是簡單進行價格比較。
6.鼓勵創(chuàng)新
PPP注重產(chǎn)出標準而不是實現(xiàn)方式，所以如果社會資本能夠發(fā)揮主觀能動性降低成本，可以獲得超額利潤，這有利于鼓勵服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新。
(三)推廣PPP的背景和意義
從當前經(jīng)濟形勢來講，PPP不僅是改革的問題，也成為發(fā)展的問題，與現(xiàn)在經(jīng)濟狀況息息相關(guān)。十八屆三中全會提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制……允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，以PPP帶動財稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規(guī)范政府和市場的關(guān)系。時至今日，不管黨中央國務(wù)院還是各級地方政府，都把PPP作為促進經(jīng)濟增長、拉動民間投資重要的政策工具。
當前推廣PPP的意義越來越重要。推廣PPP，有利于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量、效率，保障和改善民生;有利于政企分開、政事分開，加快政府職能;有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力;還有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效益。
(四)推廣PPP的主要工作
一是立足體制機制變革，大力推進理念轉(zhuǎn)變。二是著眼長遠健康發(fā)展，不斷完善頂層制度設(shè)計。修訂了新《預(yù)算法》《政府采購法》等法律法規(guī)，印發(fā)操作指南和合同指南、物有所值評價指引、項目政府采購管理辦法等。三是增強社會資本信心，創(chuàng)新完善保障政策。設(shè)立推廣1800億元中國PPP融資支持基金，創(chuàng)新專項基金扶持政策，健全項目融資機制。四是積極培育統(tǒng)一市場，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括推出兩批財政部的示范項目，通過示范項目的帶動形成示范性、引領(lǐng)性;啟動PPP管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了綜合信息服務(wù)平臺對PPP全生命周期進行數(shù)據(jù)化管理。
(五)我國PPP發(fā)展成效
通過幾年努力，目前我國地方入庫項目總數(shù)達到9285個，總投資10.6萬億元，對拉動投資和促進經(jīng)濟增長發(fā)揮了積極作用。
2016年以來，全國PPP項目落地加速，到6月底，全國項目落地率已經(jīng)達到23.8%，落地項目數(shù)增長了619個，項目總投資額1萬億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項目250個，新增項目總投資5000億元，項目落地速度顯著加快。在財政部兩批232個示范項目中，落地項目105個，占示范項目總數(shù)的45.3%，總投資3078億元，發(fā)揮了良好的示范引領(lǐng)作用。民營資本參與率也穩(wěn)步提高，據(jù)不完全統(tǒng)計，已落地示范項目民營資本參與率達39%;在民營經(jīng)濟發(fā)達的江蘇省，民營資本參與達到60%。在當前經(jīng)濟下行環(huán)境下，PPP對促進經(jīng)濟增長、拉動民間投資發(fā)揮了積極作用。
PPP推廣中面臨的主要困難
作為新鮮事物，PPP只有兩三年的時間，還在探索和起步階段，推廣也面臨一些困難和問題。
(一)認識誤區(qū)仍然存在
1.對推廣PPP的根本目的認識不夠一致
很多地方政府認為PPP只是政府融資的一種手段，解決融資只是推廣PPP的目的之一，但其實PPP模式更重要的是利用社會資本的技術(shù)、經(jīng)驗、人才等資源，解決“怎樣干得好”的問題，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效益，給社會公眾帶來更多實實在在的好處。
2.對PPP模式與政府購買服務(wù)的關(guān)系存在分歧
政府購買服務(wù)，是把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務(wù)實行“錢貨兩清”原則，政府在取得服務(wù)的同時立即進行支付，若采取延期付款方式，在3至5年內(nèi)逐年付款。部分基建項目的社會資本建成移交后，政府將購買服務(wù)協(xié)議項下的采購資金作為還款來源，實質(zhì)上是政府購買融資服務(wù)變異為BT(建設(shè)—移交)模式，加劇了政府債務(wù)風險隱患?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確，地方進行項目建設(shè)只能通過舉債或PPP方式。在推廣PPP模式過程中，為防范債務(wù)風險，避免演變?yōu)锽T模式，制度中明確項目建設(shè)運營周期要在10年以上，政府參與公共服務(wù)生產(chǎn)全過程，事先明確產(chǎn)出標準，按照績效評價結(jié)果進行支付，才能納入中長期財政規(guī)劃、財政安排預(yù)算。
3.對于PPP項目收益和類型的認識不夠準確
一些地方認為只有向社會收費的才是“好”項目，才能吸引社會資本。PPP項目本身收益由多項構(gòu)成，使用者收費只是其中一部分，財政補貼、基金支持、資源補償?shù)榷际琼椖渴找鎭碓矗虼诵枰y(tǒng)籌考慮設(shè)計收益結(jié)構(gòu)和回報機制。無論是現(xiàn)金流較好的使用者付費項目，還是完全靠政府補貼的政府付費項目，只要合理搭建收益結(jié)構(gòu)，有良好的項目回報機制設(shè)計，社會資本都應(yīng)獲得相同水平的收益。
(二)項目實施需要規(guī)范
近半年來，地方財政部門、咨詢機構(gòu)、企業(yè)等紛紛反映，為了規(guī)避PPP管理程序，政府購買服務(wù)被泛化使用，對PPP產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，影響PPP規(guī)范推廣，可能成為地方政府債務(wù)風險的重大隱患。
具體形式為地方政府與投資人就公益類基礎(chǔ)設(shè)施的融、投、建、運簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，同時由當?shù)厝舜笞鞒鰶Q議將購買服務(wù)期內(nèi)的政府購買服務(wù)付費納入當?shù)刎斦С鲱A(yù)算。還有的地方政府通過單一來源采購方式和融資平臺公司簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，由平臺公司繼續(xù)做基建，政府從給予融資平臺融資擔保變?yōu)榧s定給平臺公司購買服務(wù)付費。這些方式可以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資目的，還可以規(guī)避PPP的操作和審查流程，也不受PPP項目10%一般公共預(yù)算支出的限制，最后幾乎都做成拉長版的BT、假股真?zhèn)?，形成地方政府的變相基礎(chǔ)設(shè)施分期付款舉債，可能導致地方政府債務(wù)實際大幅度增長。
(三)配套政策有待健全
PPP立法工作相對滯后，社會資本的合法權(quán)益缺乏法律保障。PPP項目政府劃撥用地作價出資、土地價值評估、出資后土地二級開發(fā)等土地管理問題尚無具體規(guī)定。存量項目轉(zhuǎn)型涉及的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、稅收政策等問題均需研究明確。
目前立法工作正在抓緊推進，下一步將積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，完善法律法規(guī)，健全財稅、土地管理等配套政策。
(四)退出機制需要完善
一些地方政府在推廣PPP過程中，重準入保障，對正常情形下社會資本方的退出缺乏規(guī)范安排，需要補充完善。同時，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在PPP項目的推廣運用還不夠，社會資本難以在項目運營期實現(xiàn)適時退出，影響了企業(yè)和金融機構(gòu)參與PPP項目的熱情。
下一步深入推進PPP工作思路
PPP當前擔負重要的歷史使命，也擁有光明的前景。黨中央、國務(wù)院高度重視推進PPP有關(guān)工作。今年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議明確，要充分認識當前形勢下在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP工作的重要意義。
(一)PPP是踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手
PPP模式是以財政體制改革為基礎(chǔ)，牽引帶動投融資體制、行政管理體制等改革的體制機制變革，是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、需求拉動為輔的制度創(chuàng)新，能夠充分利用社會資本的技術(shù)、資源和管理優(yōu)勢，能夠有效解決傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式的弊端，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。
(二)PPP是增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力的有力手段
PPP模式能夠有效打破社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的隱性壁壘和禁區(qū)，積極鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標準、同等待遇參與競爭提供公共服務(wù)，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，釋放社會創(chuàng)新活力，激發(fā)和促進民間投資，形成推動經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力源(600405,股吧)。
我國大力推動PPP模式，將加快立法進程，落實扶持政策，加強項目管理。目前已經(jīng)設(shè)立中國PPP融資支持基金，首期720億元已經(jīng)到位，今年年底前要完成500億元的投資目標，這將提高PPP項目的融資可獲得性。同時，在財政部領(lǐng)導的高度重視下，對于公共服務(wù)類資金優(yōu)先支持PPP的研究也在進行之中。第三批PPP示范項目即將推出，財政部對前三期項目將加強督導，加快項目落地，完善項目綜合信息平臺的開發(fā)應(yīng)用，以實現(xiàn)PPP項目全生命周期的覆蓋和管理。
（作者系：財政部金融司五處副調(diào)研員）
