中國(guó)特色PPP模式之特許經(jīng)營(yíng)類
2017-12-28
PPP模式是一個(gè)極其廣泛的概念，如前所述，PPP包含的實(shí)現(xiàn)形式多達(dá)數(shù)十種之多，世界銀行、歐盟等多個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)均對(duì)PPP模式有具體的分類和研究，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，我們?cè)谘芯縋PP模式的時(shí)候一般將其分為三大類：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類及私有化類。每一個(gè)大的類型下面，我們又有不同的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)形式。故此，PPP模式的分類廣泛決定了其在應(yīng)用過(guò)程中的特點(diǎn)各異。如何選擇適合自己項(xiàng)目特點(diǎn)的PPP模式就要對(duì)其不同特點(diǎn)進(jìn)行分析。
特許經(jīng)營(yíng)類特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式是當(dāng)前中國(guó)軌道產(chǎn)業(yè)中，討論得最為廣泛的一種模式。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。作為一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的模式，該模式下，政府能控制軌道交通這種準(zhǔn)公益項(xiàng)目的所有權(quán)，又能提高服務(wù)水平，因此，收到政府和私營(yíng)部門的極大關(guān)注。
專家認(rèn)為，在特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式下，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
特許經(jīng)營(yíng)類PPP主要有TOT及BOT兩種實(shí)現(xiàn)形式，另外，與DB模式相結(jié)合，特許經(jīng)營(yíng)類PPP還包括DBTO、DBFO等幾種類型。根據(jù)不同的實(shí)現(xiàn)途徑，在TOT模式中，還可以分為PUOT和LUOT兩種類型；在BOT模式中，可以分為BLOT和BOOT兩種類型，兩者的區(qū)別是在建設(shè)完成后是通過(guò)租賃還是通過(guò)特有擁有的方式獲取項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)。
從以上表格中可以看出，特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式可以有諸多的實(shí)現(xiàn)形式，根據(jù)不同的實(shí)現(xiàn)形式，政府及私人部門需承擔(dān)不一樣的責(zé)任與義務(wù)，與此相對(duì)，各種類型的PPP模式也因此有了不一樣的優(yōu)點(diǎn)及缺點(diǎn)。
如在BOT模式中，由于該模式能使得私人部門獲得長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)營(yíng)收益，因此，對(duì)私人部門來(lái)說(shuō)具有極強(qiáng)的吸引力，而且，項(xiàng)目的成本相對(duì)穩(wěn)定，更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移大大刺激了私人部門采用全項(xiàng)目生命周期的成本計(jì)算方法，因此，對(duì)于軌道交通建設(shè)有諸多優(yōu)勢(shì)。
但不可否認(rèn)的是，該模式也有顯而易見的劣勢(shì)。如，BOT模式有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；設(shè)施可能在經(jīng)營(yíng)和管理的成本上漲時(shí)，轉(zhuǎn)讓給政府；政府可能喪失對(duì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)控制權(quán)；與其他模式相比，結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，合同的達(dá)成需要更多時(shí)間；該模式要求建立合同管理及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系；如運(yùn)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)不利，公共部門需重新介入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，增加了成本等。
再比如在TOT模式中，由于該模式是針對(duì)老舊公共設(shè)施，因此對(duì)將來(lái)的城市軌道交通升級(jí)改造過(guò)程中具有很重要的參考價(jià)值。在TOT模式下，政府不用為公共設(shè)施的擴(kuò)建和更新提供資金上的投入，節(jié)省了政府的開支并使得公共項(xiàng)目的建設(shè)速度和效益得到了提升。但該模式的劣勢(shì)也不得不引起政府關(guān)注。首先是，由于再次更新的實(shí)施不包括在契約中，這便為新添加設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)困難；其次是變更契約可能增進(jìn)成本和費(fèi)用；第三是政府需要比較復(fù)雜的契約管理程序。
表特許經(jīng)營(yíng)類ppp模式的主要特征
