實現(xiàn)PPP市場規(guī)范化的三大準則
2018-01-18
隨著87號文出臺，大家唏噓不止，近期92號文和192號公布，許多人驚訝了，甚至誤解為“PPP項目被叫停了”。PPP模式推廣的這幾年間，PPP市場得到了不可想象的發(fā)展，但同時也暴露出了眾多問題和弊端。為了應對市場的變化，我國財政部和發(fā)改委也接連不斷地出臺從50號文、87號文、92號文到192號文等一系列文件來規(guī)范PPP項目，規(guī)范PPP市常這種規(guī)范并不是眾人所認為的那樣：PPP項目被叫停了。規(guī)范化之下被叫停的僅是那些以PPP項目之名而行名股實債之實且存在著政府隱性債務的項目。長遠看來，嚴規(guī)帶來PPP市場的萎縮，只是暫時的，并非壞事。在規(guī)范后，PPP市場反而更有利于專業(yè)咨詢機構、專業(yè)融資機構和優(yōu)質的投資方、行業(yè)運營商的發(fā)展。規(guī)范化的PPP市場也將會激活PPP項目的融資機會，使得PPP項目獲得更好的融資條件，有助于促進金融市場出臺更符合PPP項目的金融政策，創(chuàng)新出更符合我國PPP項目發(fā)展的金融產(chǎn)品。短期內，如何積極應對嚴規(guī)給PPP市場帶來的影響，抑或如何應對PPP市場規(guī)范化需求，這是各地方政府PPP項目執(zhí)行機構和PPP市場的各參與方應該思索的。規(guī)范化要求放棄過往的粗獷式操作，從精細處著手來深究和改進PPP項目執(zhí)行方式。各地方政府管理機構和實施機構，可遵從三大規(guī)范化原則，即公平競爭、充分競爭、有效競爭，有效地推動PPP市場的可持續(xù)發(fā)展。一、營造公平競爭的環(huán)境PPP市場的公平競爭原則是通過公開的項目信息發(fā)布、暢通的溝通渠道向更多的、更廣范圍的有能力、有實力的企業(yè)群體告知，并吸引這些企業(yè)積極地參與到項目中來。在執(zhí)行上，可以從以下幾個方面入手。1．建立項目溝通機制。(1)安排專職答疑人員。各地方政府應安排專門人員，向感興趣的社會資本方進行答疑，關于項目的疑問點予以及時地澄清和解答。(2)項目關鍵性問題與解答信息公布。總結答疑期間的共性問題，進行實時信息發(fā)布，吸引更多的社會資本方關注。(3)挑選潛在的社會資本方或項目參與方。前期答疑過程中可以挑選潛在的社會資本方或項目參與方，這將有效地促進PPP項目的實施和落地，避免目前PPP市場上的流標事情發(fā)生。2．正確定位PPP模式的作用。把PPP模式作為政府實施地方計劃的有效工具和手段之一，不是完全替代傳統(tǒng)項目實施的唯一方式。二、保障市場的充分競爭為了營造充分競爭的市場環(huán)境，建議從全過程PPP項目管理過程中諸多細節(jié)著手。1.聘用專業(yè)性強的咨詢機構。好的咨詢機構的首要條件是專業(yè)性強，能夠科學、合理地進行規(guī)劃和設計PPP項目的實施，并有效地指導和協(xié)助政府實施機構完成PPP項目的推進工作。項目中具體提供咨詢服務的人員專業(yè)素質與能力將決定了PPP項目前期準備工作質量的優(yōu)與劣。換句話說，政府管理機構或PPP項目實施機構在挑選咨詢方時應重點考量項目具體參與中咨詢人員的專業(yè)素質和能力。2.加強項目實施計劃性。根據(jù)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的需要，有效安排項目規(guī)劃是促進PPP市場規(guī)范化發(fā)展的基礎保障。通過加強區(qū)域項目計劃性來逐漸避免或減少盲目上馬或“臨時抱佛腳”的項目，會使得項目信息沒有充足的發(fā)布時間，無法吸引更多的社會資本關注和參與。3.清晰界定項目的需求邊界。首先需要明確項目目標，然后將項目要求具體化。在環(huán)境、技術、金融財務、管理運營和所有權等不同因素的影響下，可通過對項目全生命周期成本、主要風險、可供利用資源和其他法律法規(guī)制約等多方面因素進行分析和評估，進行初步方案篩選，確定項目基本范圍和框架結構。項目需求邊界的清晰界定既是PPP項目的自身特征所需要的入門基準，也是社會資本用來自我評估是否有能力承接該項目的衡量標準。清晰的項目需求邊界既有利于政府實施機構能夠高效地尋找到合適的項目參與方，又能有效地保障后續(xù)招標、簽約、項目建設和運營維護的質量。4.建設招標前邀約機制。(1)邀約潛在社會資本進行溝通。邀請潛在社會資本方或項目參與方，可根據(jù)項目邊界條件進行溝通，尋求符合項目需求的參與方，同時可及時修正前期工作，為招投標做好、做足基礎準備工作。(2)評估社會資本的活躍性。根據(jù)招投標前期的有效互動和溝通，評估供應商的活躍度，判斷項目對于社會資本的吸引力，根據(jù)供應商的活躍程度來準備招標文件，可避免PPP項目流標。5.正確認識兩論證的作用。各級政府管理機構和實施機構都應充分發(fā)揮兩個論證在政府職能中有效管理和監(jiān)督的作用，把這兩大論證作為管理與監(jiān)督的有效手段和工具，而不能被泛泛地作為入庫必須履行的手續(xù)和程序。6.建立物有所值的價值比較指標體系。當前實施中很多PPP項目的物有所值分析不乏形式化和流程化，單純用來應對PPP項目的審批流程和入庫標準。如何真正做到物有所值分析是保障PPP項目是否符合實施初衷的關鍵。根據(jù)國際經(jīng)驗，物有所值的評判標準是，當PPP項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益超過其投資成本和政府財政補貼支持時，可認為該項目采用PPP模式才更合適。為了對項目經(jīng)濟效益與公共投資做成更好的比較，政府部門通常要建立比較指標體系（PSC）來衡量項目投資價值。這也要求政府管理機構進行更細致的工作，在前期實踐基礎上進行分析和總結，建立起相應的比較指標體系。指標體系選擇原則不在于多，而在于有效和實操性強。7.加強政府財政預算職能。政府財政預算職能是保障和控制財政可承受能力的重要前提條件。近期出臺的系列規(guī)范性文件進一步重申了各級政府不應該單單要追求工程設施建設任務的完成，還需要做好“大家長”，管理好財政收入與支出，將有限的資源用于最佳的事情上。8.保證實施方案的可行性和可操作性。PPP項目實施方案是政府實施機構、項目各參與方和項目各實施方的指導性、綱領性文件，要求具有實際可操作性，不能僅停留于研究和探討性的論證。好的實施方案應由咨詢、法律、金融和財務等專業(yè)的人員來共同完成，從項目可盈利模式、項目邊界條件設定、項目融資方案選擇與設計、項目績效考核設計等多項目具體內容的專業(yè)性考量、選擇和設計，踏踏實實地解決項目實施中的實踐問題，保證項目合規(guī)合法實施和可持續(xù)性，避免中途叫?；蛞蜻`規(guī)而終止。9.合理地選擇招投方式。根據(jù)項目實施的技術、專業(yè)、設備等要求，選擇合適的招標方式。如對于條件要求高的項目，建議采用競爭性談判或競爭性磋商的方式，以便充分了解項目各參與方，保障項目后期實施的質量。10.明確項目移交條件和要求。在PPP項目合同中，應該明確闡述項目移交的條件和具體要求，對于影響項目可持續(xù)運營的關鍵設備或設施，應該詳細闡明使用條件或相應的技術指標要求，以保障項目移交后的可持續(xù)運營。三、推動形成市場的有效競爭保障有效競爭需要從專業(yè)角度來審視幾個方面。1.避免最低價中標原則。避免并非完全排除。如果參標企業(yè)可以通過技術創(chuàng)新或先進的工藝、設備，或先進的商業(yè)模式而獲得應得的收益，低價競爭不僅可以降低項目成本，也可以有效促進企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展步伐。對于這些特殊的低價標的，應建立起相應的監(jiān)管和合同約束條件，以保障項目完成質量和可獲得的相應運營效果。2.建立科學的績效考核機制。PPP項目所帶來的經(jīng)濟效益是穩(wěn)定而長期的，并非投機而暴利的。如何能達到利潤水平既滿足社會資本方的投資要求，又可憑借有競爭力的市場價格服務于老百姓，這是PPP項目所追求的平衡。這就要求PPP項目在實施前期就應該做好績效標準，并按照績效機制進行有效的價格管理與控制。PPP項目實踐中績效考核機制可能體現(xiàn)在以下幾個方面：創(chuàng)新（包括技術創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、或商業(yè)模式創(chuàng)新）所產(chǎn)生的價值回報機制、產(chǎn)品質量和產(chǎn)量隨消費者需求變化所造成的影響、經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生巨大變化所形成的影響等。3.建設長效溝通渠道。對于專業(yè)性要求高、技術水平要求高的重大項目來說，進行有效的招標前溝通非常關鍵和必要。這個過程既是政府實施機構選擇合適的社會資本方和項目參與方的有效方法，也是政府實施機構了解項目實施過程中可能的難點、關鍵技術特性，完成有效招標和合同簽署工作，實施項目后期有效監(jiān)管的重要前提。建議各級地方政府與各類地方機構或團體建立起長效溝通機制，形成長期有效的政府與企業(yè)的溝通渠道，形成常態(tài)化溝通，將大大促進政府在區(qū)域規(guī)劃項目的實施效果?？梢?，相繼出臺的嚴規(guī)所帶來的是“規(guī)范”，規(guī)范所要求的是細致有效的工作。規(guī)范的PPP市場，更加注重從細處著手，著眼于PPP項目實施的各關鍵環(huán)節(jié)，直到各關鍵點。規(guī)范化同時也呼吁PPP項目各參與方放棄過往粗獷式的參與，應以更加專業(yè)的能力、認真的態(tài)度對PPP項目進行“精耕細作”。
