財金54號文：分類處置問題PPP示范項目整改清庫程序愈加規(guī)范
2018-05-07
從17年11月，財政部（92號文）和國資委（192號文）下發(fā)開始，財政部一直在強化對不合規(guī)PPP項目的清退整改態(tài)度。時隔半年，18年4月27日，財政部再發(fā)《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金【2018】54號），落實前期的92號文，對173個核查存在問題的示范項目進行處置，并從項目規(guī)范管理、加強信息公開、建立長效管理機制等三個方面，提出后續(xù)PPP管理的相關要求。在92號文的框架下分類處置問題示范項目54號文共處置了173個示范項目，并對這些項目分3類處理。本次整改的問題示范項目區(qū)域分布特征明顯，集中于西北、西南地區(qū)。第一類處置是將項目調出示范項目并退庫。共涉及30個總投資額為300.23億元的項目，其中總投資額最高的三個個地區(qū)分別為甘肅、福建、海南，金額分別為69.04億元、58.01億元、45.63億元。從項目數來看，最高的甘肅、內蒙古分別為8、6個。第二類是調出示范項目。共54個項目1584.76億元被要求調出示范項目，其中總投資額最高的三個地區(qū)分別為遼寧、內蒙古、甘肅，金額分別為296.69億元、265.66億元、243.69億元。從項目數來看，最高的湖南、云南、江西分別為7、6、5個。第三類是限期整改，89個項目共計4817.91億元被涉及。總投資額最高的三個地區(qū)分別為云南、北京、河北，金額分別為1944.15億元、940億元、440.53億元，整改項目最多的三個地區(qū)為云南、河南、福建，分別有20、16、7個項目需要整改。項目整改清庫均在92號文的指導下進行。其中，第一類調出原因主要為不再繼續(xù)采用PPP模式實施、項目尚未落地、融資未落實。與92號文中的嚴格新項目入庫標準、集中清理已入庫項目的要求相一致。尤其是對新入庫且所處階段較早的項目，如果不適宜采用PPP模式或前期準備工作不充分，需要及時清退，該類清退的項目也均為第三批示范項目，并未涉及前兩批。第二類項目被調出的主要原因為項目尚未落地，僅部分項目由于涉及環(huán)保問題、財政支出壓力較大、子項目推進困難等問題被調出庫。第三類項目限期整改原因以運作不規(guī)范及主體不合規(guī)為主。按財政92號公告，運作不規(guī)范的包括未按規(guī)定轉型的融資平臺作為社會資本方，采用BT方式實施，采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與，未按合同約定落實項目債權融資；未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份等。在處置不合規(guī)項目的同時，財政部還要求有關部門做好退庫項目后續(xù)處置工作。本次直接調出示范項目并退庫的項目金額僅300.23億元，對大部分項目僅作出整改處置，留有一定余地，從力度上看仍然鼓勵項目通過整改方式采用PPP模式。對于尚未啟動采購程序的項目，如后續(xù)擬再次采用PPP，應充分做好前期論證，按規(guī)定可辦理入庫；無法繼續(xù)采用PPP模式的，則終止實施；已進入采購程序或已落實項目，應進行相應整改。設定“負面清單”，推進項目規(guī)范管理54號文針對此次整改所披露的問題，從項目前期、采購主體、簽約主體、履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，設定負面清單，提出12個“不得”。其中前期工作方面，明確要求不得突破10%紅線，按92號文的規(guī)定理解，這應指尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的，不宜繼續(xù)采用PPP模式。不得出現“先上車、后補票”，專家意見缺失或造假，測算數據不統一等現象，要求項目的規(guī)劃立項、土地管理、國有資產審批都應按規(guī)定履行，規(guī)范開展“兩個論證”。采購程序方面，不得設置不合理準入門檻或所有制歧視條款，不得直接指定第三方代持社會資本方。簽約主體方面，堅持政企分開，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。值得注意的是，對于地方政府融資平臺是否可作為社會資本方的問題，【2014】113號、【2014】156號、【2015】42號文都先后有過不同規(guī)定，其中42號文規(guī)定剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的融資平臺公司可作為社會資本方。此后參與PPP項目一直作為融資平臺重要的轉型目的之一，近2年越來越多的融資平臺主動發(fā)布退平臺公告，以社會資本方身份投身地方建設。不過由于PPP項目的風險隔離工作并未有效落實，在政績壓力下，部分PPP被異化為新融資平臺。為了杜絕PPP異化問題發(fā)生，本次規(guī)定與42號文有所出入，監(jiān)管力度收緊。但我們認為這兩份文件涉及的地方政府融資平臺含義并沒有明確，轉型成功的城投平臺是否仍然屬于54號文的地方政府融資平臺之列，仍有待觀察，無須對此過度悲觀。履約監(jiān)管方面，要求不得以債務性資金充當項目資本金，政府不得提供擔保。為了防范PPP項目異化為地方政府舉債工具，54號文再次強調前期【2018】23號文等提及的規(guī)范PPP項目資本金、杜絕地方政府違規(guī)擔保問題。項目風險分配方面，要求不得約定政府或其指定主體回購本金，不得弱化或免除社會資本方的責任，不得向社會資本方承諾最低回報，不得要求政府或指定第三方承擔項目運營責任。仍然強調風險隔離，避免地方政府在項目運行過程中承擔過多責任，提高項目運行效率。除對項目運行中的5個環(huán)節(jié)提出規(guī)范管理外，54號文還要求切實加強信息公開并健全長效管理機制，落實示范項目管理責任，規(guī)定省級財政部門為第一責任人。強化動態(tài)管理，項目非核心條件變更需要備案，核心條件變更的需要對實施方案、論證報告、文件、合同等內容進行更改。不適宜采用PPP的則及時調出名單并退庫。第三方專業(yè)機構、專家合理定期對示范項目進行評估。整改逐步生效，項目清退與落地率提升并存截至2018年3月末，全國四批示范項目共計1009個，本次處置173個項目，占總數的17.15%，處置力度大、波及范圍廣，表明財政部對PPP管理的態(tài)度從鼓勵到規(guī)范，從重數量到重質量的轉變。截至3月末，綜合信息平臺總共已經清退項目1160個，清減投資額1.2萬億元，截至18年2月，識別和準備階段的PPP項目數已經分別較17年10月減少757、39個。新增項目數量增速減緩，項目粗放式增長階段已經過去。不過本次對大部分問題項目都給予限期整改決定，存量PPP項目受影響相對較小，同時PPP項目的落地率也在整改過程中不斷提高。2018年3月管理庫項目凈減171個，投資額4567億元，但3月末新增落地項目333個，投資額1362億元，落地率環(huán)比增加5.4個百分點，對沖了部分因PPP項目清退給地方建設造成的壓力。本次示范項目處置只是PPP項目執(zhí)行整改的開始，示范項目的整改將為其他PPP項目整治工作提供范式模板，以便后續(xù)推廣。當前PPP新增入庫門檻提高，但是存量PPP仍然以整改為主，且伴隨項目落地率提高，地方基建會因此受到影響，但也無須過度放大。不過對于城投平臺而言，利用PPP項目變相獲得融資的路徑將被全面封堵，尤其是西南、西北等清退重區(qū)，地方財力本就有限，加之PPP項目清退，對尚未實現轉型的城投公司而言，再融資壓力繼續(xù)加大。
