劉建華：詳解PPP項(xiàng)目合同的談判機(jī)制
2018-05-18
自2014年中央大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）以來(lái)，盡管PPP模式在解決基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給方面發(fā)揮了巨大的創(chuàng)新作用，但PPP項(xiàng)目實(shí)施流程中的一些不規(guī)范操作也已圖窮匕見(jiàn)。2017年底，財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)金【2017】92號(hào)）要求通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)全面整頓PPP項(xiàng)目，使得大量的項(xiàng)目面臨著重新談判的尷尬。就此契機(jī)，筆者將對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及財(cái)政部規(guī)范性文件中關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的談判機(jī)制做一簡(jiǎn)單梳理，以期更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目合同對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期順利實(shí)施進(jìn)行重要保障這一目的。一、PPP項(xiàng)目合同簽訂前的談判盡管部分項(xiàng)目，尤其是片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目及旅游類項(xiàng)目等，需要社會(huì)資本提前介入PPP項(xiàng)目，但在采購(gòu)文件發(fā)布前，鑒于考慮到社會(huì)資本在此階段通常只對(duì)政府的財(cái)政承受能力和兌現(xiàn)能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以及項(xiàng)目的合法性等比較關(guān)注，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般不會(huì)要求社會(huì)資本去參與PPP項(xiàng)目合同的討論與制定；在采購(gòu)文件的響應(yīng)過(guò)程中，社會(huì)資本可以對(duì)采購(gòu)文件（包括作為附件的PPP項(xiàng)目合同）進(jìn)行質(zhì)疑，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)人可以根據(jù)質(zhì)疑對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行必要的澄清或修改，但這并不是實(shí)質(zhì)意義上的談判。按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)）的規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同真正意義的談判指的是候選社會(huì)資本確定后，項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判。1、談判不得涉及PPP項(xiàng)目合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)文規(guī)定“采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評(píng)審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判”。談判的內(nèi)容為PPP項(xiàng)目合同中的可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題，這也符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”的規(guī)定。因?yàn)閷?shí)施方案在采購(gòu)前已經(jīng)過(guò)本級(jí)政府的審核，實(shí)施方案中的PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、各方商業(yè)計(jì)劃和利益將最終落實(shí)PPP項(xiàng)目合同中，所以此時(shí)的談判不應(yīng)背離項(xiàng)目實(shí)施方案、尤其是PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容。綜上可以得出這樣的結(jié)論，即采購(gòu)過(guò)程中的談判，無(wú)論是質(zhì)疑還是采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判都不能涉及PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容。那么何為PPP項(xiàng)目合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容呢？無(wú)論是《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，還是財(cái)政部相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)此都沒(méi)有明確的規(guī)定。參照《合同法》第十二條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院第613號(hào)令）第五十七條及《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金【2014】156號(hào)）的規(guī)定，筆者認(rèn)為可以將PPP項(xiàng)目合同中的項(xiàng)目范圍和期限、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)、付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目移交等內(nèi)容中對(duì)合作雙方權(quán)利義務(wù)有重要影響的條款作為PPP項(xiàng)目合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。2、例外情形。但筆者認(rèn)為，財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)文規(guī)定的采購(gòu)過(guò)程中關(guān)于PPP項(xiàng)目合同談判不可以涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并未考慮到競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購(gòu)方式，或者說(shuō)更適用于公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本的情形。如采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式采購(gòu)社會(huì)資本的，按照《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】214號(hào)）及《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）中的相關(guān)規(guī)定，在競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的談判過(guò)程中，磋商小組/談判小組可以根據(jù)磋商文件/談判文件和磋商情況/談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及項(xiàng)目合同草案條款，但不得變動(dòng)磋商文件/談判文件中的其他內(nèi)容。而且應(yīng)注意，競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的談判對(duì)象為所有參與項(xiàng)目采購(gòu)的社會(huì)資本，而非財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)文中所說(shuō)的與候選社會(huì)資本進(jìn)行談判。那么，這兩種采購(gòu)方式已經(jīng)有了磋商和談判的環(huán)節(jié)，在推選出候選社會(huì)資本后再次進(jìn)行關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的確認(rèn)談判是否還有必要是值得商榷的。當(dāng)然如在磋商和談判階段只是對(duì)涉及PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容進(jìn)行了談判，那么在結(jié)果確認(rèn)談判中對(duì)PPP項(xiàng)目合同的細(xì)節(jié)部分進(jìn)行談判也未嘗不可。另一種例外情形就是鑒于財(cái)金【2017】92號(hào)文下發(fā)、為避免項(xiàng)目被清理出庫(kù)所導(dǎo)致的涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的談判。此時(shí)盡管PPP項(xiàng)目采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判已經(jīng)結(jié)束，但如涉嫌財(cái)金【2017】92號(hào)文的清庫(kù)情形，則不得不對(duì)PPP項(xiàng)目合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，所以可能涉及確認(rèn)談判結(jié)束后、PPP項(xiàng)目合同簽訂前的再次談判。通過(guò)對(duì)財(cái)金【2017】92號(hào)文清庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的分析，筆者認(rèn)為此階段可能涉及PPP項(xiàng)目合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的談判或者說(shuō)可以通過(guò)談判進(jìn)行PPP項(xiàng)目合同的完善已避免清庫(kù)的情形如下：（1）僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的，應(yīng)增加關(guān)于運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的約定。對(duì)于運(yùn)營(yíng)內(nèi)容到底指什么，業(yè)界的爭(zhēng)論一直未停，直到近期湖南省財(cái)政廳發(fā)文《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》（湘財(cái)債管【2018】7號(hào)），將完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣嘗綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)項(xiàng)目作為負(fù)面清單，再一次激起了對(duì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的討論。但筆者認(rèn)為，鑒于財(cái)政部等尚未給出關(guān)于運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的官方解釋，仍不妨對(duì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容做廣義的解釋，即上述內(nèi)容的維護(hù)也屬于運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，而不是指必須是有使用者付費(fèi)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容才屬于運(yùn)營(yíng)。至此，實(shí)操中幾乎不會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，但需要強(qiáng)調(diào)的是很多項(xiàng)目只是概述了運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，但對(duì)于如何運(yùn)營(yíng)卻不明確，比如片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目子項(xiàng)目眾多，不同的子項(xiàng)目如何進(jìn)行運(yùn)營(yíng)卻并未給出詳細(xì)的約定，如房屋需要進(jìn)行物業(yè)管理、道路需要進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、污水和供水需要經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等應(yīng)進(jìn)行分門別類的約定，即項(xiàng)目應(yīng)更多的強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)。另外，有些項(xiàng)目政府方要求部分子項(xiàng)目建成后交由政府方運(yùn)營(yíng)，就不再對(duì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容進(jìn)行具體闡述，筆者認(rèn)為此種約定可能涉嫌違規(guī)操作，當(dāng)然鑒于目前真正采購(gòu)運(yùn)營(yíng)商的項(xiàng)目微乎其微，因此經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)同意，部分子項(xiàng)目可以委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，但第三方運(yùn)營(yíng)并不免除項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)責(zé)任，故仍應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行詳細(xì)約定。（2）第三方代持社會(huì)資本方股份的，主要是指中標(biāo)的社會(huì)資本的關(guān)聯(lián)方、子企業(yè)、基金等未通過(guò)采購(gòu)程序而成為項(xiàng)目公司的股東，一是不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，二是也不符合PPP項(xiàng)目政策的要求。如上述主體作為社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同或股東協(xié)議等屬于違法違規(guī)操作，應(yīng)予以取消其簽約主體資格，僅由中選的社會(huì)資本作為主體予以簽訂。如是以聯(lián)合體形式中選，那么建議聯(lián)合體成員最好都入股項(xiàng)目公司，以便因聯(lián)合體中的出資方不是股東，而涉嫌第三方代持社會(huì)資本方股份而違規(guī)。（3）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的，應(yīng)予以修正?！鞍ㄓ烧蛘付C(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的”，如涉及上述規(guī)定，應(yīng)將相關(guān)的擔(dān)保責(zé)任約定予以修正，政府方在審查PPP項(xiàng)目合同時(shí)，應(yīng)著重審查PPP項(xiàng)目合同中有無(wú)兜底、每年等額支付本息、提前完成財(cái)政支出責(zé)任、為保證社會(huì)資本最低利潤(rùn)率等條款，尤其在回報(bào)機(jī)制中要明確是績(jī)效付費(fèi)。應(yīng)注意，此種情形下，如政府尚未完成對(duì)PPP項(xiàng)目合同的審核，可以直接在PPP項(xiàng)目合同中進(jìn)行修改上述內(nèi)容；如政府已完成審核工作，可以在項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同的承繼補(bǔ)充合同中進(jìn)行補(bǔ)充或變更。二、PPP項(xiàng)目合同簽訂后的談判1、項(xiàng)目公司簽訂承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同時(shí)的談判。按照財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)文的規(guī)定，如成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可以與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同或者是簽署承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。那么如簽訂補(bǔ)充合同，是否可以對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)和中選社會(huì)資本已簽署過(guò)的PPP項(xiàng)目合同的內(nèi)容進(jìn)行再次談判呢？之所以提出這樣的問(wèn)題，是因?yàn)閷?shí)操中出現(xiàn)了以下情形：（1）如前文所述，新的政策要求，當(dāng)然也可能出現(xiàn)法律變更甚或不可抗力等，不得不進(jìn)行PPP項(xiàng)目合同的再次談判。（2）實(shí)操中很多PPP項(xiàng)目合同由于缺乏具備PPP的理論功底和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的法律人員編制和審查，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同出現(xiàn)了較多的問(wèn)題，有時(shí)最簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目合同與補(bǔ)充協(xié)議、股東協(xié)議等其它合同的銜接問(wèn)題可能做的都不夠好。舉個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，如何承繼的問(wèn)題。實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本所簽署的PPP項(xiàng)目合同中的前言部分通常會(huì)約定“項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，全面承繼本合同中約定的社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)”，看起來(lái)無(wú)可厚非，但中選的社會(huì)資本所簽署的PPP項(xiàng)目合同中，對(duì)中選社會(huì)資本和項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)又進(jìn)行了區(qū)分或者混同，那么全面承繼的補(bǔ)充協(xié)議一旦簽訂，就意味著原來(lái)的區(qū)分毫無(wú)意義或者原來(lái)的混同已沒(méi)法區(qū)分，也就是即便按照實(shí)施方案設(shè)計(jì)，想讓中選社會(huì)資本承擔(dān)融資擔(dān)保、融資成本超出上限時(shí)的責(zé)任承擔(dān)等責(zé)任，因?yàn)槿娉欣^，中選社會(huì)資本最終無(wú)須承擔(dān)。（3）政府方的原因?qū)е翽PP項(xiàng)目合同的再次談判。比如，鑒于項(xiàng)目入庫(kù)較早，待到采購(gòu)結(jié)束后、中選社會(huì)資本簽署PPP項(xiàng)目合同后，政府方又基于本地區(qū)財(cái)政承受能力和其它新入庫(kù)項(xiàng)目實(shí)施的考慮，會(huì)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容縮減，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資等內(nèi)容發(fā)生較大的變化。如PPP項(xiàng)目合同已簽，上述情形出現(xiàn)時(shí)，就需要在補(bǔ)充合同中對(duì)PPP項(xiàng)目合同不完善處進(jìn)行補(bǔ)充修訂。2、項(xiàng)目執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目合同的談判。項(xiàng)目執(zhí)行階段涉及PPP項(xiàng)目合同的談判，主要指無(wú)需設(shè)立項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)已與中選社會(huì)資本簽訂了PPP項(xiàng)目合同，需要設(shè)立項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)已與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同或PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充協(xié)議，此后項(xiàng)目在10年到30年的合作期間，所需要進(jìn)行的后續(xù)談判。觸發(fā)此階段談判的情形如下：（1）PPP項(xiàng)目合同的不完備。除去上文所述的PPP項(xiàng)目合同編制力量薄弱的原因外，即便項(xiàng)目采購(gòu)階段已將PPP項(xiàng)目合同條款進(jìn)行了合法合規(guī)的約定，但因?yàn)楹贤谙掭^長(zhǎng)，可能還是無(wú)法規(guī)避所有的風(fēng)險(xiǎn)。（2）客觀條件發(fā)生變化。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件發(fā)生變化的，需要對(duì)PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行修訂。（3）不可抗力、法律變更等情形出現(xiàn)。如財(cái)金【2017】92號(hào)文的下發(fā)，也將導(dǎo)致即便PPP項(xiàng)目合同已簽訂，仍需要對(duì)一些違法違規(guī)的約定進(jìn)行修訂，否則將會(huì)面臨被清庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。除上文中所講述的涉嫌財(cái)金【2017】92號(hào)文規(guī)定的清庫(kù)情形需要進(jìn)行再次談判的內(nèi)容外，PPP項(xiàng)目合同中如出現(xiàn)已由第三方代持社會(huì)資本方股份的約定，應(yīng)由社會(huì)資本方通過(guò)自有資金，受讓代為履行出資義務(wù)的第三方實(shí)際持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。項(xiàng)目公司股東可能還需針對(duì)PPP項(xiàng)目合同和股東協(xié)議中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資、調(diào)整股東會(huì)和董事會(huì)表決比例等事項(xiàng)一并開展再次的談判。鑒于PPP項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)系著政府付費(fèi)能否納入預(yù)算，也關(guān)系著項(xiàng)目公司/社會(huì)資本能否順利完成項(xiàng)目融資，因此，PPP項(xiàng)目合同如不能完成前文中所述的談判、協(xié)商一致進(jìn)行修訂完善，則項(xiàng)目會(huì)面臨著被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦如此，項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)下去的概率非常小，很有可能啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的提前終止程序。屆時(shí)的談判則按照PPP項(xiàng)目合同約定的提前終止機(jī)制處理進(jìn)行即可，此處不再贅述?？傊琍PP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心，也是PPP項(xiàng)目的核心和基石。政府與社會(huì)資本的博弈全都體現(xiàn)在項(xiàng)目合同中，它是各參與方主張權(quán)利、履行義務(wù)的根本依據(jù)，無(wú)論何種情形、何一階段所觸發(fā)的談判，雙方都應(yīng)在內(nèi)容和程序的合法合規(guī)原則的基礎(chǔ)上盡量友好協(xié)商，以避免PPP項(xiàng)目合同簽訂前后的反復(fù)修訂以及仍問(wèn)題重重的亂象。
