熊偉：可持續(xù)發(fā)展背景下的中國PPP模式
2018-01-11
1月9日下午，中投協(xié)大中型委PPP中心2018年第一期PPP主題沙龍在上海城建大廈順利舉行。本期沙龍共約50人參加，其中國開行上海分行、浦發(fā)銀行、上海建工、龍元建設(shè)、錦天城律師事務(wù)所、君合律師事務(wù)所等20多位專家參加了此次沙龍討論。本期沙龍以“可持續(xù)發(fā)展背景下的PPP模式”為主題，中心特邀同濟大學(xué)熊偉博士做題為“可持續(xù)發(fā)展背景下的中國PPP模式”的主題報告。熊偉博士以“PPP3.0”理論為基礎(chǔ)，剖析了中國式PPP與其他國家PPP的不同，并從宏觀經(jīng)濟的角度，對2018年P(guān)PP的發(fā)展做了“低開高走”的預(yù)測。1、以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP3.0版本以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向PPP3.0版本最初是在去年在同濟召開一次研討會提出，當(dāng)時提出概念的時候并不是我們自己首創(chuàng)，實際上在國際上學(xué)術(shù)界包括實踐界都已經(jīng)開始在推崇這個理念，我們只不過最先把它從國際上引進過來。所謂PPP1.0-3.0版本，1.0是指以融資為導(dǎo)向的PPP模式，就像我們現(xiàn)在做的；PPP2.0是以效率為導(dǎo)向的PPP模式，即提高公共產(chǎn)品的供給效率；PPP3.0模式是以可持續(xù)發(fā)展為目的。實際上世界上各個國家最初應(yīng)用PPP都是以融資為導(dǎo)向，英國議會曾提出抗議說此類以融資為導(dǎo)向的PPP不利于公眾福利，因此英國政府當(dāng)初提出一個論證PPP模式確實比傳統(tǒng)政府做要有更高的效率的概念，這就是VFM提出的初衷。2016年以來，聯(lián)合國歐經(jīng)會將PPP作為實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要手段，開始重視以人為本。可持續(xù)發(fā)展的PPP重視的是社會、經(jīng)濟、環(huán)境三個維度的平衡，傳統(tǒng)模式下面只重視融資或者只重視成本、工期和質(zhì)量。2、PPP3.0下中國PPP發(fā)展的宏觀分析在這個理論框架下，我們研究團隊2017年初做了調(diào)研，調(diào)研中國PPP專家，認為PPP對于中國可持續(xù)發(fā)展到底有貢獻還是有阻礙？圖中黃色部分是貢獻，下面部分為阻礙。我們可以發(fā)現(xiàn)基本上大家普遍認為PPP模式確實可以促進可持續(xù)發(fā)展。我們發(fā)現(xiàn)PPP在不同群體當(dāng)中認知差別特別大，當(dāng)時有100多位專家，政府和咨詢顧問對此非常樂觀，認為PPP模式非常好，當(dāng)然這個跟他們本身訴求有關(guān)系，研究機構(gòu)最悲觀，承包商則是改進型——他們認為PPP非常好，但是需要做很多改進。另外還有一個發(fā)現(xiàn)，參與PPP項目越多，年限越長的“老法師”越認為PPP是很好的?？傮w來看PPP模式確實可以用來實現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展，這是我們的調(diào)研結(jié)論。在“PPP3.0”理論指導(dǎo)之下，對中國現(xiàn)階段發(fā)展的啟示有以下幾點。第一，在西方國家例如在英國和歐洲，認為物有所值并不一定是要節(jié)省成本，而是為了取得更好的效果。比如，我們不僅僅是為了省錢，而是為了更好的效果例如實現(xiàn)生態(tài)文明、服務(wù)窮人……實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這個理念是英國財政部在2017年報告提出，是他們最新對于物有所值自我的改進。對于我們國家的啟示是現(xiàn)在我們是不是也要對物有所值評估進行再思考，因為原來物有所值評估做的不是特別好，最新理念是不是利用物有所值經(jīng)驗做一些改進。第二，財政承受能力應(yīng)該大于10%。對標英國來看，英國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目供給60%是通過完全私有化供給。大家看下面這張圖，在水和能源這個行業(yè)基本上都是通過私有化供給。在英國傳統(tǒng)政府投資項目當(dāng)中，類似平臺公司占到整個項目20%，采用各類PPP模式供給項目占20%，其中PFI類占11%。無論從哪一個比例來看，我們國家現(xiàn)有的10%紅線，實際上是非常保守的。而且我國PPP實際上是既包括了PFI也包括自主經(jīng)營類的項目，還包括這些有可能私有化的項目，我國PPP財政承受能力比例應(yīng)該要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。第三，行業(yè)領(lǐng)域不平衡。下面這張圖是英國PFI項目行業(yè)發(fā)展。我們看到其實它的PFI大部分是在社會類基礎(chǔ)設(shè)施里面，而我國則大部分集中在經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施。對比可以發(fā)現(xiàn)，英國經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施主要通過私有化，社會類通過PFI項目做。中國經(jīng)濟類的PPP占據(jù)了原本屬于社會類PPP項目的份額，就是說我們現(xiàn)在財政部PPP項目庫里面很多項目本來應(yīng)該適合用特許經(jīng)營或者私有化做，但是用它做了PFI。這就是我們的行業(yè)領(lǐng)域不平衡，行業(yè)領(lǐng)域不平衡會造成什么后果？有句話我特別認同，我們現(xiàn)在坐在世界上最先進的高鐵，享受著重重霧霾。PPP行業(yè)領(lǐng)域平衡非常重要。第四點啟示，30%的按效付費將會制約社會公益項目發(fā)展。本來按效付費機制是回饋初心之舉，是PPP本來應(yīng)該有的?，F(xiàn)在的情況來看30%按效付費機制將會對社會公益類項目造成非常大的影響，我讓學(xué)生把財政部PPP項目庫里面按效付費機制進行統(tǒng)計，大概是這樣一個比例。我們來看最后的統(tǒng)計結(jié)果，70%-80%不滿足按效付費機制。如果嚴格按照機制實施的話，很多社會類項目是沒有辦法做的，這類項目本身幾乎不具有可經(jīng)營性，運營維護內(nèi)容又非常簡單，如果強行實施30%按效付費機制其實是不合理的。在英國和法國，此類項目實際上適合交給政府做，我們對標之前的圖可以發(fā)現(xiàn)實際上市政道路英國和法國都是自己供給，他們可以通過市政債的形式進行融資。我們國家創(chuàng)新了片區(qū)開發(fā)類的PPP模式，這個可能是未來的方向。第五點啟示，我們特許經(jīng)營和PFI項目應(yīng)該要區(qū)別對待，這個我是參考了法國的經(jīng)驗。法國在使用者付費型基礎(chǔ)設(shè)施項目當(dāng)中，其實很多年之前就開始做特許經(jīng)營，目前為止做了12000-15000個項目，我們國家這個數(shù)據(jù)現(xiàn)在大概現(xiàn)在是7000個左右。從2004年開始引入英國PFI項目，在政府付費類社會公益項目領(lǐng)域通過PFI合同資金做了578個項目。拿法國經(jīng)驗對比，一些特許經(jīng)營和PFI類的項目總額加起來每年產(chǎn)生的營收占到整個法國的GDP5%，我國現(xiàn)在還沒有達到這個數(shù)目。而對比特許經(jīng)營和PFI的特征看適用領(lǐng)域。特許經(jīng)營是允許商業(yè)開發(fā)內(nèi)容，PFI不允許；對于付費機制，特許經(jīng)營主要是使用者付費，但是包括了政府補貼的可能，是允許政府補貼的，那么對于PFI是完全政府付費或者是可行性缺口補貼；對于采購方式特許經(jīng)營嚴格必須公開招標，但是對于PFI是競爭性談判；對于物有所值評估的使用，特性經(jīng)營類項目是自愿使用，對于PFI類的項目是強制使用。這一發(fā)現(xiàn)對中國PPP有什么啟示？第一對于特性經(jīng)營項目我們不要擔(dān)心商業(yè)開發(fā)內(nèi)容，對于付費機制不是說只要有政府補貼就一定要納入財政部的庫里面按照PFI項目管理，特許經(jīng)營項目允許存在政府補貼，只不過這個政府補貼需要對它進行歸置，并且政府補貼不能夠是主要的收入來源。另外還有招標方式，很多原來做特許經(jīng)營用公開招標很成熟的項目，現(xiàn)在用PFI的形式來做，用競爭性談判做，學(xué)術(shù)上認為實際不合適。第三物有所值評估，我們特許經(jīng)營類項目不是非要做特許經(jīng)營評估，至少法國經(jīng)驗是這樣做的。這是特許經(jīng)營和PFI，我認為需要區(qū)別對待。第六點啟示，我們國家國有企業(yè)參與PPP，實際上有其正當(dāng)性，為什么？第一我們國家基本經(jīng)濟制度公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。下面的圖是2016年全社會固定資產(chǎn)投資占比，國有企業(yè)投資占比占到36%。這是全社會固定資產(chǎn)投資。公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國有企業(yè)占的份額比在全社會固定資產(chǎn)當(dāng)中份額要大，其實是很合理的，因為是公共領(lǐng)域。我們國有企業(yè)參與PPP市場是有其合理性，但是目前我們國家國有企業(yè)占比太高了達到75%了。這樣的高度占比對民企產(chǎn)生了很嚴重的基礎(chǔ)效應(yīng)。我從學(xué)術(shù)角度建議國有企業(yè)集中在社會公益類項目，民企集中在經(jīng)營項目或者強運營項目。另外一點，國企和民企需要加強合作，大家知道PPP涉及到工作內(nèi)容非常多，很少有企業(yè)可以覆蓋到全生命周期各種任務(wù)，通過民營企業(yè)的話可以實現(xiàn)。大家來看現(xiàn)在我們國家市場占比情況，我們現(xiàn)在通過民營企業(yè)投資提供的項目只有33%，實際上比較少。3、2018年中國PPP的展望剛才是通過可持續(xù)發(fā)展背景下的PPP基本理論對我們中國PPP的一些啟示，第三我想談一下2018年中國PPP的一些展望。首先我想介紹一下PPP的大背景。第一是我們經(jīng)濟發(fā)展的背景，在2017年我們國家的GDP取得了很好的成績，穩(wěn)定在8%-9%。其實近三年的情況也都是穩(wěn)定在這個水平，在宏觀經(jīng)濟情況給我們國家現(xiàn)在降杠桿的宏觀調(diào)控提供了比較好的環(huán)境。再看基建投資，2017年實際上是趨于平穩(wěn)。我們來看這張圖，最近三年看起來都是在緩慢下行，但是比較平穩(wěn)?！笆糯蟆眻蟾嫣岢觯袊?035年實現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化，目標達到70%的城鎮(zhèn)化率。但是我們2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)現(xiàn)在只實現(xiàn)了57%，也就是說我們剩下還有13%城市化沒有完成，通過這個估算的話現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施投資額是不可以減速的。從這個角度來說，預(yù)計未來基礎(chǔ)設(shè)施投資實際上還是會比較平穩(wěn)的。再看地方政府債務(wù)風(fēng)險，2016年底相關(guān)報告提出我國地方政府負債率大概在80%左右。那么我們看時間序列的數(shù)據(jù)，下面這個數(shù)據(jù)是路透社的數(shù)據(jù)，我們國家地方政府負債率2017年確確實實是處于非常高的水平，幾乎高于歷史上任何一個時期，僅僅比一九六幾年低。1965年左右是我們國家最困難的時候，我們現(xiàn)在地方政府負債率接近了那個時期，所以地方政府債務(wù)風(fēng)險非常嚴峻。另外一點我們國家中央政府負債率水平非常低，2016年底中國政府負債率大概16.7%（國家統(tǒng)計局），這在發(fā)展中國家處于非常低的水平。還有一點需要提醒的是我們國家的分稅制改革，中央跟地方財權(quán)和事權(quán)不匹配的程度，看下面這張圖。后面這兩個是市和縣一級，市縣一級別財政收入只占到了整個盤子42%左右，但是我們市縣一級財政支出事權(quán)接近60%。在這樣的形勢下地方政府融資需求肯定持續(xù)旺盛，從這幾個宏觀背景來總結(jié)PPP項目投資在2018年有望低開高走，低開是肯定的。原因是現(xiàn)在規(guī)范的政策文本，同時中央確確實實有一個比較好的宏觀環(huán)境來調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)率。從另外一個角度，其實我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要比較平穩(wěn)發(fā)展的。PPP的市場空間是非常大，我們需要做的是理順宏觀政策，建議分對象、主體、過程三個視角來看。對象角度來看就分特許經(jīng)營和PFI，特性經(jīng)營類建議集中在經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施，挖掘存量資源，這塊市場還需非常多的融資。我們對比法國有15000多個，我們國家只有7000多個，必須要放松管制。特許經(jīng)營有一些不一定非要經(jīng)過財政部的程序。另外PFI，就是財政部重點抓的類，需要加大中央財政和金融支持，確確實實是中央和地方財權(quán)、事權(quán)不匹配程度比較嚴重。從主體視角來看國有企業(yè)和民營企業(yè)，國有企業(yè)大家知道平臺公司轉(zhuǎn)型是很重要的話題，這一類公司轉(zhuǎn)型之后現(xiàn)在政策文本鼓勵他們進入到社會環(huán)境公益類的事業(yè)里面，對于民企鼓勵經(jīng)濟類的領(lǐng)域，與其強運營社會環(huán)境類的項目。從過程視角來看，首先要區(qū)別對待特許經(jīng)營與PFI，目前國外經(jīng)驗都是區(qū)別對待。法國的特許經(jīng)營和PFI是兩個完全不同的部門在管，PFI是財政部在管，特許經(jīng)營是各個行業(yè)部門管，沒有專門部門管特許經(jīng)營。另外減少關(guān)聯(lián)打捆行為，有一些傳統(tǒng)經(jīng)營非常成熟的例如污水處理，現(xiàn)在通過打捆一些污水處理管網(wǎng)之后做成PFI，這樣的行為在我們敘述研究的話其實它是無效果的。另外一點就是物有所值，建議只針對無收益的政府付費類項目，對于特許經(jīng)營類項目其實可以自愿實施。在某些發(fā)達地區(qū)可以嘗試探索VFM替代VFP。最后一個是政府可承受能力，只針對無效益的政府付費類，且10%適度放寬。像英國60%是通過私有化，我們國家現(xiàn)在直接喊所有化口號不合適，但是特許經(jīng)營還是可以的，60%項目做特許經(jīng)營是非常大的市場，對于特許經(jīng)營里面涉及到有政府補貼的情況需要做約定。
