PPP實(shí)踐運(yùn)作四大問題要注意
2018-01-05
眾所周知，近年在全球范圍內(nèi)，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上呈持續(xù)快速增長的趨勢(shì)。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟(jì)效率、更好的時(shí)間效率、基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善，私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。但目前PPP模式在運(yùn)作過程中也存在以下缺點(diǎn)：私營機(jī)構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，我國PPP或類似項(xiàng)目已近八千個(gè)，但由于運(yùn)作方面的不規(guī)范，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目雖數(shù)量眾多但質(zhì)量和效果不盡如人意的現(xiàn)狀。為對(duì)PPP項(xiàng)目的政府采購執(zhí)行情況進(jìn)行研究，筆者對(duì)近期PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審公告和對(duì)社會(huì)資本方的資格要求作了調(diào)研，并對(duì)其中反映出來的一些問題進(jìn)行總結(jié)梳理，希望有助于PPP實(shí)踐運(yùn)作的規(guī)范開展。1.信息公告“藏貓膩”根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第十五條和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）第六條相關(guān)規(guī)定，對(duì)發(fā)布的PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審公告組成要素進(jìn)行逐項(xiàng)核對(duì)，發(fā)現(xiàn)一些PPP項(xiàng)目在操作實(shí)務(wù)中存在如下3個(gè)問題：①?zèng)]有明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；②沒有公示是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)；③以“詳見資格預(yù)審文件”為由不公示社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。而按照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金[2016]92號(hào))文件精神，資格預(yù)審文件及結(jié)果、采購文件、響應(yīng)文件提交情況及評(píng)審結(jié)果等采購信息，均應(yīng)當(dāng)及時(shí)充分向社會(huì)公開，要杜絕那些“藏著、掖著”的小動(dòng)作，確保采購過程和采購結(jié)果的公開、透明，以信息公開倒逼PPP操作的規(guī)范性。2.資格預(yù)審文件購買“設(shè)門檻”在實(shí)際工作中，多數(shù)PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審公告中均要求在購買資格預(yù)審文件時(shí)攜帶營業(yè)執(zhí)照、審計(jì)報(bào)告或資質(zhì)證書等大量證明材料，同時(shí)還要求攜帶原件，甚至還有的項(xiàng)目要求必須由企業(yè)的法定代表人到場(chǎng)辦理。資格預(yù)審是評(píng)審小組應(yīng)行使的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)資格審查環(huán)節(jié)進(jìn)行重復(fù)設(shè)置或分離設(shè)置。是否提供資質(zhì)和證明材料不應(yīng)做為報(bào)名或售賣標(biāo)書的依據(jù)，這樣的行為已經(jīng)構(gòu)成阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)的嫌疑，違反《政府采購法》禁止差別和歧視待遇的規(guī)定。3.聯(lián)合體資格要求“高嚴(yán)多”PPP項(xiàng)目應(yīng)鼓勵(lì)聯(lián)合體參與，對(duì)聯(lián)合體的要求應(yīng)適用政府采購相關(guān)規(guī)定，除了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）明令禁止的建設(shè)-移交（BT）方式外，建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)和改建-運(yùn)營-移交(ROT)等項(xiàng)目運(yùn)作方式均要求社會(huì)資本方還要具備運(yùn)營能力，同時(shí)也要考慮對(duì)社會(huì)資本融資能力的要求。因此PPP項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式的不同，對(duì)社會(huì)資本方資格要求的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)不同，而且有可能涉及多項(xiàng)不同專業(yè)能力，由聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體分工承擔(dān)不同工作則更為合理。通過比對(duì)部分PPP項(xiàng)目資格預(yù)審公示中對(duì)聯(lián)合體的要求后發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目對(duì)聯(lián)合體的要求導(dǎo)致聯(lián)合體組成失去了應(yīng)有的意義。這些項(xiàng)目將《招標(biāo)投標(biāo)法》中“聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力”做為明確要求，如果聯(lián)合體的某一成員滿足所有的資格條件，那就不存在與其他成員組成聯(lián)合體的意義。而在《政府采購法實(shí)施條例》中“聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)”的規(guī)定，實(shí)際上是為具有不同資質(zhì)多家供應(yīng)商組成聯(lián)合體并按照聯(lián)合體分工承擔(dān)不同工作提供的理論保障。因此，在組織PPP項(xiàng)目的采購活動(dòng)時(shí)，應(yīng)放棄對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的依賴，嚴(yán)格按照《政府采購法》及其相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。4.資格條件設(shè)置“觸紅線”調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的資格要求中均存在類似于“凈資產(chǎn)不低于XX元”、“注冊(cè)資金不低于XX元”、“規(guī)模不少于XX元的業(yè)績”的規(guī)模條件，與《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第十七條中“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素”的要求不符。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）第十二條要求：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營需求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素合理設(shè)置社會(huì)資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與?！逼渲?，財(cái)務(wù)實(shí)力的體現(xiàn)并非只有對(duì)社會(huì)資本提出注冊(cè)資金、資產(chǎn)總額、利潤等規(guī)模條件一個(gè)途徑。比如，一些項(xiàng)目當(dāng)中對(duì)社會(huì)資本提出“銀行授信額度不低于XX元”、“金融機(jī)構(gòu)出具的不低于XX元的銀行資信證明”、“資產(chǎn)負(fù)債率不超過X%”、“經(jīng)審計(jì)沒有處于財(cái)產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)”、“最近連續(xù)三年（如申請(qǐng)人成立不足三年，應(yīng)自成立之日起）每年均為盈利”之類的財(cái)務(wù)實(shí)力要求，這些要求是不違規(guī)的。因此，采購人可以結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)或初期對(duì)社會(huì)資本的調(diào)研情況從一些財(cái)務(wù)狀況指標(biāo)或融資能力上進(jìn)行合理要求，既保障了對(duì)社會(huì)資本的財(cái)務(wù)實(shí)力要求，又避免了違法違規(guī)情況的發(fā)生。綜上所述，現(xiàn)行PPP相關(guān)法律法規(guī)中，宏觀規(guī)定多,操作規(guī)范少。部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)只懂招標(biāo)投標(biāo)法，對(duì)政府采購法及相關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)不足，且機(jī)構(gòu)從業(yè)人員整體素質(zhì)也不高。而在法治建設(shè)理論中，程序正確比結(jié)果正確更為重要，沒有程序正確就不會(huì)有結(jié)果正確。因而只有程序規(guī)范、機(jī)制規(guī)范、合法依規(guī)才能執(zhí)行好PPP項(xiàng)目的政府采購需求。
