王守清：把PPP當成天上掉下的餡兒餅自然做不好
2018-03-13
截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個，總投資額18.2萬億元。短短4年間，我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市常與此同時，PPP的快速發(fā)展衍生出不少行業(yè)亂象，也引起了中央各部委的高度重視。繼財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”）和國資委下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》（以下簡稱“192號文”），春節(jié)前夕，國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟能力，嚴格防范地方債務(wù)風險的通知》，PPP迎來了強監(jiān)管周期。就PPP目前的發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的機會與挑戰(zhàn)，本刊近日專訪了清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授。把PPP當成天上掉下的餡兒餅，這是念歪了經(jīng)環(huán)境經(jīng)濟：早在2004年，住建部就曾頒布126號文，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的六個領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營，但在2009年到2013年長達5年時間里，其發(fā)展幾乎陷入停滯。而從2014年至今，PPP一路高歌猛進，異?；馃?，您認為背后的原因是什么？王守清：從國際上來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對任何一個國家的發(fā)展以及對人民群眾生活水平的提高都具有重要的意義，這本身就是一個需求。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過去主要由政府來做，但政府沒有那么多錢或短時間拿不出那么多錢，就需要社會資本來參與。具體到我國來看，2013年底，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營”。隨后，2014年財政部和國家發(fā)展改革委等多部委力推PPP。得益于政策的利好，PPP簽約量一下子就上去了，形成了這樣一個高潮。為什么中央要力推PPP呢？主要有3個目的。一是為了減少地方政府債務(wù)。2013年，國家審計署審計出來的地方債余額近20萬億元，這一方面與我國中央和地方財權(quán)、事權(quán)不匹配有關(guān)，很多地方政府利用融資平臺公司舉債，另一方面地方政府做了大量的BT項目，20萬億地方債很大一部分是由BT造成的。中央認為長此以往會產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，所以力推PPP，首要目的就是為了減少地方債務(wù)。二是為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，這也是PPP的本質(zhì)。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗里德曼曾說過：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任。”過去，政府用納稅人的錢給老百姓提供公共產(chǎn)品，全世界事實也表明這是最糟糕的，當然這是從統(tǒng)計意義上說的。現(xiàn)在做PPP就不一樣了，政府授權(quán)社會資本，社會資本用自己的錢或者借來的錢，替政府給老百姓提供公共產(chǎn)品，政府的責任就是重點關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和單位價格，切忌承諾回報率。如果承諾回報率，企業(yè)幾乎不承擔什么風險，也沒有太大動力去提高效率和改進服務(wù)，甚至可能有意做大成本。對社會資本而言，需要注意的是，“沒有金剛鉆，不攬瓷器活”，如果所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不能符合政府的要求，則可能因政府和使用者要求拒絕支付或非足額支付甚至罰款而虧本。三是服務(wù)于“一帶一路”?！耙粠б宦贰毖鼐€國家大多數(shù)是發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛，為我國社會資本提供了廣闊的市場空間。但是，PPP比較復雜，而且這些國家中風險較大，所以我們國家力推PPP還有一個原因就是希望國內(nèi)企業(yè)先在國內(nèi)好好做，在干中學、邊干邊學，搞清楚弄明白，以便將來企業(yè)更好地“走出去”。環(huán)境經(jīng)濟：雖然這4年P(guān)PP得到了快速發(fā)展，但業(yè)內(nèi)有這樣一種說法，“PPP是被念歪了的經(jīng)”。對此，您怎么看？王守清：我覺得這不是PPP本身的錯。很多人沒有正確理解PPP，把PPP當成了天上掉下的餡兒餅，做PPP的動機就不對。首先從地方政府這兒，有些人就把經(jīng)給念歪了。地方政府沒有足夠的錢但要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家又不允許地方政府隨便舉債，還把過去融資平臺公司這條路堵死了，怎么辦？2013年底全國財政工作會議提出“修明渠、堵暗道”，就是地方政府可以做PPP，而且用于支付和補貼PPP項目的錢不屬于地方政府的債務(wù)，但財政部同時也規(guī)定每一年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%。問題是，有些地方政府并沒有嚴格執(zhí)行10%的上限，最后就出問題了。我以前和現(xiàn)在都一直在說，在全世界PPP做得最多最好的國家中，PPP不過是所有公共產(chǎn)品交付模式中的一種選擇，占比10%～20%，具體到我國，我覺得30%左右是比較合理的。過去幾年一窩蜂都做PPP，顯然要出問題。除了地方政府，金融機構(gòu)也有一定責任。金融機構(gòu)過去幾十年主要依靠放貸的利息差賺錢，而且其經(jīng)驗證明，貸款給政府最可靠，其次是央企和國企，貸款給民企最容易出問題，所以金融機構(gòu)做PPP，只要政府出函、央企和國企投資者提供母公司擔保就放貸，而非基于項目本身的現(xiàn)金流（合規(guī)來自政府或使用者），打各種擦邊球。此外，金融機構(gòu)真正懂基礎(chǔ)設(shè)施和PPP的專業(yè)人才嚴重匱乏，與其人才構(gòu)成不無關(guān)系。PPP是基于項目融資。所謂項目融資，是通過項目去融資，即通過期望收入、項目資產(chǎn)、合同權(quán)益為主去融資。換句話說，金融機構(gòu)應(yīng)該看項目行不行，有沒有足夠現(xiàn)金流，看做項目的人，看交易的條件，而不是看政府擔保和投資者母公司抵押給金融機構(gòu)多少東西。歸根到底，還是金融機構(gòu)固守傳統(tǒng)，依賴于政府信用，依賴于央企、國企信用，不太在乎項目本身的現(xiàn)金流。金融機構(gòu)必須打破固有傳統(tǒng)觀念，不能老舒舒服服地躺著掙錢，應(yīng)該增強做PPP的能力。PPP這套思路是很好的，只不過大家不嚴格、不規(guī)范地做PPP，把好經(jīng)念歪了，所以中央各部委近期接連出臺了幾個規(guī)范發(fā)展PPP的文件，建立負面清單堵漏洞。PPP進入強監(jiān)管周期，逐步回歸理性環(huán)境經(jīng)濟：伴隨著PPP快速發(fā)展產(chǎn)生了很多的問題，也引起了中央各部委的高度重視，財政部去年頒發(fā)的92號文直指非規(guī)范化項目，要求各省市對項目進行集中整改和清理，也給出了限定期限。您覺得清庫的項目數(shù)量會不會很大？一旦PPP項目被清理出庫，投向PPP的資金又該如何處理？王守清：學術(shù)界有一個大概統(tǒng)計，如果嚴格按照92號文的要求，目前財政部PPP項目庫里將近2/3的PPP項目是不合規(guī)的，或者說有不合規(guī)的成分。但我個人判斷，把這2/3不合規(guī)的PPP項目全部清庫也不可能，估計將清掉10%左右。如果這個項目是使用者付費的，對投資者的影響就不大。如果是政府付費的，分為兩種情況：一是簽約了但還沒有真正投入，大家可以坐下來商量整改。二是已經(jīng)投入了，我個人建議，看現(xiàn)有投資者是否還愿意整改，即談判調(diào)整到合規(guī)為止。如果同意，就是一個重新談判的過程，如果不同意，就把現(xiàn)有做完的部分進行評估，把事情了結(jié)，邊界一定要清楚。然后，這個項目再采用TOT模式，政府重新找投資者。環(huán)境經(jīng)濟：目前，中央各部委對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度驟然增加，有媒體報道，金融機構(gòu)對92號文之前已經(jīng)入庫的項目持觀望態(tài)度，對入庫新項目采取審慎的態(tài)度，甚至有些股份制銀行已經(jīng)不做PPP業(yè)務(wù)了，您怎么看待這個問題？王守清：銀行收緊，這是肯定的。我個人判斷，在3月31日前，銀行肯定就不做了；4月到年中，我覺得是觀望階段，如果銀行的其它業(yè)務(wù)好，做PPP的積極性就不高，如果不好，可能還會做PPP；下半年就進入理性階段，合適的PPP項目就做，不合適的就不做。這也是PPP的一個優(yōu)點，如果一個項目不好，地方政府再想上，沒有投資者投資、沒有銀行放貸，這個項目也做不了。PPP就是要滅掉“政績思維”，回歸理性，避免出現(xiàn)政績項目和重復項目，有效解決投資無效的問題。我想強調(diào)的一點是，如果嚴格按照PPP的理念和國家政策走，銀行不肯放貸的項目就不能做。與其不規(guī)范地做PPP項目，還不如不做，不然最后還是政府埋單、老百姓受罪，代際不公平?，F(xiàn)在的情況是，規(guī)范的PPP項目銀行不想做，因為其它業(yè)務(wù)多餓不死；不規(guī)范的PPP項目銀行不能做，因為承擔風險太大，所以要倒逼銀行要做規(guī)范的PPP項目。我個人希望，通過這一輪嚴格監(jiān)管，能夠倒逼金融體系改革，雖然很難，但還是會有效果，至少這四年有些銀行正在學習PPP。國際上，真正主導PPP的都是金融機構(gòu)，而不是工程公司，反觀我國主導PPP的基本上是央企國企工程公司，這是不對的。如果哪一天，中國的PPP真正由金融機構(gòu)主導了，我們的PPP市場就算真正成熟了。環(huán)境經(jīng)濟：談到PPP，離不開融資的話題。值得關(guān)注的是，PPP項目資本金及融資有部分來自資管計劃，而大資管新規(guī)要求穿透式管理，這將對PPP產(chǎn)生哪些影響？王守清：在發(fā)達國家，金融體系、法律體系和信用體系等比較健全，投資者只需要出資占項目總投資的5%～10%做資本金即可，而在發(fā)展中國家，由于金融體系、法律體系和信用體系等不健全，一般政府和銀行都會要求投資者出項目總投資10%～30%做資本金。加上我們國家的項目資本金制度規(guī)定，投資者出資必須占到總投資的20%～25%，這些叫股（資本金），剩下的75%～80%就是債（貸款），這其實是對政府（含公眾）和放貸金融機構(gòu)的一種保護，如果投資者不好好干，資本金可能損失。但現(xiàn)實中，大家都在打如意算盤。比如說，工程公司和基金公司組成聯(lián)合體投標，中標后成立項目公司的時候，工程公司不想出錢，因為錢用光了，又不能讓政府出函增信，也不能讓母公司提供擔保，但又想拿到這個工程；基金公司沒有央企又中不了標，而且基金的錢又是別人的，這樣一來就成了明股實債，股和債都是借來的，這對政府、公眾和放貸方都很危險。事實上，在我國，出1%的股份和不占股份（即0%的股份）是有本質(zhì)區(qū)別的，如果投資者出了1%的股份，就往往意味著要承擔連帶責任（特殊情況除外）。所以，去年新上任的財政部金融司司長王毅強調(diào)，要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。央企國企工程公司不能只做承包，要有能夠持久的東西環(huán)境經(jīng)濟：192號文要求各中央企業(yè)對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控，從嚴設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平，這對民企來說是不是一個利好？王守清：限制央企，是必須的。在我國PPP領(lǐng)域，完全排除央企和國企，是不合適的，也不符合國情。但是，如果一直由他們主導，不對央企和國企加以限制，必然會出現(xiàn)目前的兩個結(jié)果，一是國進民退，二是較難實現(xiàn)“提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率”這一PPP本質(zhì)要求。至于對民企是否利好，我認為，這一輪清庫整頓，合規(guī)項目總量在下降，但受限于192號文，央企參與的項目總量也在下降，這是一個雙降的過程。因此，實際上大的格局沒有大的變化，民企的機會不會增加很多，會有一點增加，也是為那些有實力的民企準備的，對那些差的民企而言，即便是央企國企不做的PPP項目，他們也沒有機會。環(huán)境經(jīng)濟：您怎樣看國企和民企在PPP中各自承擔的角色？王守清：從實力而言，國企和民企主要的差別，在于融資能力和特定類型項目的技術(shù)能力等。國企負債達到80%～90%，都還能貸到款，而民企即便負債大大低于這個比例，也貸不到款或成本較高。當然其中有企業(yè)信用的原因，但這也是目前國企和民企起點差距最大之處，或稱作最不公平的地方之一。對一些需要大型設(shè)備和高技術(shù)的項目，比如地鐵，國企的確有優(yōu)勢。但在其他方面，國企和民企沒有太大的本質(zhì)區(qū)別。地鐵、高鐵這些項目，可能更適合國企，其他類型的PPP項目，民企也都可以做，且它們的表現(xiàn)不俗，特別是在污水和垃圾處理等領(lǐng)域。民企最擔心的，是政府沒有契約精神，國企雖然也擔心，但沒有那么在乎，因為畢竟都是體制內(nèi)的。因此，我們主要應(yīng)從法治、信用、融資、公平、公開等方面進行改善。這些大問題解決了，項目層面的問題相對好解決；這些大問題不解決，即便項目層面的問題解決得再好——比如合同簽得好，企業(yè)也還是處在風險中，畢竟PPP是長達幾十年的長期投資，一旦政府不遵守合同，企業(yè)特別是民企將損失嚴重。環(huán)境經(jīng)濟：正如您先前所說，目前我國主導PPP的仍然是央企和國企工程公司，外界有這樣一種說法，“PPP做成了拉長版的BT”。隨著92號文、192號文的印發(fā)，您認為未來央企和國企的出路在哪里？王守清：我記得，2003年我剛回國，和央企、國企的負責人交流時談到，國際上頂級的承包商，其50%收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，50%收入來自非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中，30%收入來自PPP，20%收入來自其他衍生業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在，我則提新的一種說法即“三三開”，好的央企工程公司，1/3收入來自海外業(yè)務(wù)，1/3收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，1/3收入來自PPP，但是海外業(yè)務(wù)中有大量傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也有PPP等業(yè)務(wù)，主要是比例問題。所以，作為一家大型的央企工程公司，應(yīng)該重視PPP業(yè)務(wù)，因為建筑業(yè)是波動性很強的夕陽產(chǎn)業(yè)，要么往上游走去投資，要么往下游走去運營，不能都干了承包活就跑。我當時總用3句話說服他們：做承包相當于收人頭費，做的規(guī)模越大，錢賺的越多，但最大的問題是饑一頓飽一頓；做BT相當于批發(fā)，拿到一個BT項目，三五年都有活干，干完項目政府花錢回購；做PPP相當于零售，如建設(shè)好一條高速公路或者修建了一座發(fā)電廠，就可以收過路費或者賣電30年，這就延長了業(yè)務(wù)期，還規(guī)避了波動性，當然不是只做PPP，也并非所有的項目都適合PPP。隨著92號文、192號文連續(xù)出來，有些有戰(zhàn)略眼光負責任的央企、國企的高管坦言，過去幾年做PPP就是為了拿承包業(yè)務(wù)，但現(xiàn)在他們也意識到了問題，開始考慮長久以后該怎么辦。我的回答是，請他們記住幾個數(shù)字?！?0%”。PPP不是天上掉下的餡兒餅，我國所有公共產(chǎn)品中約30%可能做PPP，如果不要這30%的業(yè)務(wù)也可以過得很好，那就可以放棄PPP。“50%”。一個特定國家的一個大型工程公司發(fā)展到不同階段時，它的各種業(yè)務(wù)模式占比是不一樣的，我們現(xiàn)在就應(yīng)該考慮發(fā)達國家承包商的50%比例，即50%收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，50%收入來自非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)包括PPP?！?0～20年”。目前，在我國大中城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以干10年左右，在西部地區(qū)還能干20年左右，那么20年后大型工程公司幾十萬的隊伍該怎么辦？要么大量人員改行，要么拓展其它衍生業(yè)務(wù)，要么就“走出去”，到非洲、拉丁美洲。但“走出去”的問題又來了，誰愿意去？特別是幾十年獨生子女政策后。所以，不能光做承包，還要有能夠持久的東西。不論對央企、國企，還是對民企特別是工程公司，把握裝30%、50%、10～20年”這幾個數(shù)字，將會對企業(yè)長遠戰(zhàn)略布局產(chǎn)生重要影響。
