文一波：PPP市場(chǎng)期待理性與規(guī)范
2018-03-13
2013年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入增長(zhǎng)速度換擋期，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開始顯露，為了補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)家開始大力推廣PPP模式。2014年9月，國(guó)務(wù)院頒布43號(hào)文，PPP模式進(jìn)入推廣應(yīng)用高潮期，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月，全國(guó)在庫PPP項(xiàng)目合計(jì)14424個(gè)，總投資額達(dá)18.2萬億元；已落地項(xiàng)目數(shù)2729個(gè)，投資額達(dá)4.6萬億元。短短幾年間，我國(guó)就發(fā)展成為全球最大的PPP市場(chǎng)，其規(guī)模與速度遠(yuǎn)超其它國(guó)家。PPP模式在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、緩解地方政府財(cái)政壓力、滿足公共服務(wù)需求等方面發(fā)揮了積極作用。PPP爆發(fā)式增長(zhǎng)的過程中也出現(xiàn)了不少問題。2017年末，多個(gè)部委密集出臺(tái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的監(jiān)管意見。國(guó)資委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（192號(hào)文），從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂啤?yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究等方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（92號(hào)文），嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫項(xiàng)目。多個(gè)省份也針對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)新政。這一系列舉措凸顯了對(duì)PPP的管控力度空前、政策收緊信號(hào)明確，也表明了國(guó)家對(duì)當(dāng)前PPP產(chǎn)生的問題與風(fēng)險(xiǎn)已保持高度警惕。伴隨PPP發(fā)展產(chǎn)生的諸多問題民資參與意愿高，實(shí)際參與度過低PPP的本義是鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，建立起合作共贏的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。從近幾年的實(shí)施情況來看，國(guó)有企業(yè)成為了這場(chǎng)盛宴的參與主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2017年P(guān)PP投資規(guī)模占比中，中央企業(yè)和地方國(guó)企占比呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，分別為53.6%、76%和80.6%，而民營(yíng)企業(yè)的占比卻逐年遞減，為47.4%、24%和19.4%。截至2018年1月15日，全國(guó)累計(jì)的PPP項(xiàng)目成交金額合計(jì)93616億元，其中前15強(qiáng)企業(yè)中標(biāo)金額總計(jì)高達(dá)45168億元，占比48%。而中標(biāo)金額前15強(qiáng)中，有13家是國(guó)企（其中8家建筑央企，5家地方國(guó)企），民企只占兩席。據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，在水環(huán)境PPP項(xiàng)目中，國(guó)企占了80%市場(chǎng)份額；在垃圾焚燒項(xiàng)目中，國(guó)企占了60%市場(chǎng)份額。民間資本參與度低并不是因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)投資意愿低，而是無法獲得公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。雖然國(guó)家一再要求打破“玻璃門”“彈簧門”，保障民營(yíng)企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但仍有地方政府在招標(biāo)時(shí)對(duì)企業(yè)性質(zhì)有明確要求，表示“優(yōu)先考慮國(guó)企”，或通過設(shè)立不合理、不必要的門檻，使得民營(yíng)企業(yè)連投標(biāo)的機(jī)會(huì)都沒有。民營(yíng)企業(yè)是否深度參與，是衡量PPP成功與否的重要標(biāo)志。然而現(xiàn)實(shí)中的“國(guó)進(jìn)民退”，與最初發(fā)展PPP、激活民間投資、推進(jìn)資源市場(chǎng)化配置的初衷背道而馳。低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈“十三五”期間，社會(huì)環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元，巨大的市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Σ粌H吸引環(huán)保行業(yè)內(nèi)的企業(yè)加快投資，也吸引了行業(yè)外的企業(yè)紛紛涉足，既有如葛洲壩集團(tuán)、中國(guó)石化等大型國(guó)有企業(yè)，也有東方園林等上市公司。大量企業(yè)、大量資本涌入，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)成為了PPP市場(chǎng)主要競(jìng)爭(zhēng)手段，低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目層出不窮。例如，2015年6月新泰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目報(bào)價(jià)48元/噸，8月蚌埠生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目報(bào)價(jià)26.8元/噸，10月高郵生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目報(bào)價(jià)26.5元/噸，12月浙江紹興項(xiàng)目以18元/噸的報(bào)價(jià)再度刷新行業(yè)底線。僅僅數(shù)月時(shí)間，中標(biāo)最低價(jià)從48元/噸驟降至18元/噸，降幅達(dá)62%。水務(wù)市場(chǎng)也同樣存在嚴(yán)重的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)問題。2015年8月，溫州地下污水廠項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)0.8元/噸；2015年12月，安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目完成招標(biāo)采購，中標(biāo)價(jià)0.39元/噸，明顯低于深圳水務(wù)的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸的報(bào)價(jià)；2016年3月，象山縣石浦鎮(zhèn)門前塘工業(yè)污水處理廠項(xiàng)目招標(biāo)，高濃度工業(yè)廢水處理出現(xiàn)遠(yuǎn)低于成本的1.86元/噸的報(bào)價(jià)。有些企業(yè)急于搶占市場(chǎng)份額，采用了低報(bào)價(jià)的非理性做法。PPP項(xiàng)目由于金額大、期限長(zhǎng)，價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)的不良后果并非在項(xiàng)目前期就能表現(xiàn)出來，更多的問題將在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收乃至運(yùn)營(yíng)期才會(huì)出現(xiàn)，往往因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)得比較晚而造成難以挽回的后果。社會(huì)資本權(quán)益得不到充分保障PPP項(xiàng)目的合作雙方，一方是政府，另一方是社會(huì)資本。政府在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，單方面解除合約、“新官不理舊賬”、不按照約定履行合同等現(xiàn)象在一定程度上，導(dǎo)致了項(xiàng)目建成后無法運(yùn)營(yíng)，給社會(huì)資本造成巨大損失。應(yīng)收賬款延期或不足額支付是環(huán)保PPP項(xiàng)目中存在的主要問題之一。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)的調(diào)查，從事污水、垃圾處理的中小型企業(yè)，應(yīng)收賬款已普遍增加到營(yíng)業(yè)收入的50%以上。環(huán)保項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，一方面要求投資方運(yùn)營(yíng)時(shí)要確保達(dá)標(biāo)排放，另一方面又長(zhǎng)期拖欠賬款，造成這些企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，在利潤(rùn)率本就很低的情況下還要負(fù)擔(dān)巨額財(cái)務(wù)費(fèi)用。民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目面臨融資難、融資貴PPP項(xiàng)目融資是否能落地，關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目是否能夠落地；融資成本高低，關(guān)系到社會(huì)資本的投資收益。目前，融資難、融資貴已成為橫亙?cè)谏鐣?huì)資本面前的一道難關(guān)，是民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目參與度低的一個(gè)重要原因。PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)的同時(shí)，國(guó)家也鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)配套創(chuàng)新融資方式和融資產(chǎn)品，但PPP項(xiàng)目較為復(fù)雜，按現(xiàn)有融資審批條件往往難以獲得項(xiàng)目融資。通常，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為相較于民企，國(guó)企債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)較低，對(duì)于同樣的PPP項(xiàng)目融資，銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的審核流程更為復(fù)雜。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為國(guó)企信用度較好，而民營(yíng)企業(yè)的銀行貸款利率更高。投資收益率低、風(fēng)險(xiǎn)大環(huán)保PPP項(xiàng)目具有天然的公益性質(zhì)，一些地方政府不愿意把“含金量”高、收益率高的項(xiàng)目拿出來做PPP項(xiàng)目，而是把一些資金來源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目包裝為PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)實(shí)中，一些項(xiàng)目的投資回報(bào)率已低于7%，而目前一般商業(yè)銀行中長(zhǎng)期信貸資金成本在7%左右，這樣一來已無收益可言。隨著國(guó)家治理要求的提升，排放標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提升，但有的地方污水處理服務(wù)價(jià)格并未因提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也沒有考慮污泥處置成本，更沒有涉及處理設(shè)施的升級(jí)改造及維護(hù)，這些費(fèi)用都要社會(huì)資本單方承擔(dān)。地方政府借PPP變相融資放大地方債務(wù)近幾年，有的地方政府出于擴(kuò)大基建投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮，借PPP進(jìn)行基建投資，PPP在很大程度上已淪為一種新的融資工具。BT（建設(shè)-移交）本質(zhì)為政府延期付款，實(shí)質(zhì)是融資。而PPP的核心內(nèi)涵包括全生命周期整合、績(jī)效導(dǎo)向并按績(jī)效付費(fèi)、合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配。目前有的PPP項(xiàng)目，缺少運(yùn)營(yíng)的績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)是拉長(zhǎng)版的BT項(xiàng)目，是地方政府的隱形負(fù)債。另外，有的地方通過政府購買服務(wù)、保底承諾、明股實(shí)債、兜底回購、固化收益等方式，借PPP之名，行變相融資之實(shí)，利用PPP變相融資規(guī)避地方債務(wù)的官方上限。PPP進(jìn)入變革與重塑的新階段2018年是PPP規(guī)范發(fā)展年，發(fā)展速度將放緩近期，財(cái)政部、國(guó)資委、中國(guó)人民銀行等部委出臺(tái)政策，分別從項(xiàng)目庫、央企、資產(chǎn)管理和基金備案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，對(duì)PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行全方位嚴(yán)格管控，使得項(xiàng)目篩癬項(xiàng)目融資、社會(huì)資本參與方都被戴上了“緊箍咒”，PPP發(fā)展過快的勢(shì)頭將得到有效遏制。在逐步規(guī)范的過程中，以往PPP粗放式的發(fā)展方式開始朝著更細(xì)化、更穩(wěn)健的方向轉(zhuǎn)變。未來可見，PPP適用范圍將進(jìn)一步收窄，BT、僅涉及工程建設(shè)、無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、未建立按效付費(fèi)機(jī)制等類型的項(xiàng)目無法入庫或被清理出庫。在新政影響下，PPP發(fā)展速度將放緩。一方面，項(xiàng)目入庫速度將會(huì)放慢，另一方面，不規(guī)范項(xiàng)目將被剔除出項(xiàng)目庫，投資規(guī)模會(huì)有所降低。此外，新形勢(shì)下，2018年P(guān)PP項(xiàng)目開發(fā)的不確定性將增強(qiáng)，無論是正在建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目還是將要實(shí)施的項(xiàng)目都會(huì)受到新政影響，有可能出現(xiàn)重大變數(shù)。短期政策收緊，長(zhǎng)期發(fā)展可期雖然近期發(fā)布的新政被稱作“史上最嚴(yán)”，但其本質(zhì)仍是對(duì)合規(guī)性的追求。我國(guó)PPP市場(chǎng)作為一個(gè)數(shù)以萬億計(jì)的龐大市場(chǎng)，合規(guī)性是整個(gè)市場(chǎng)賴以生存、發(fā)展的基石，社會(huì)資本、地方政府、金融機(jī)構(gòu)的一系列行為都須規(guī)范約束。合規(guī)性的增強(qiáng)，表面上看是束縛了手腳，但本質(zhì)上卻是對(duì)參與各方的一種保護(hù)。對(duì)地方政府而言，合規(guī)指引是更高一級(jí)政府基于對(duì)全國(guó)已經(jīng)落地項(xiàng)目的示范經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)因素的提煉，嚴(yán)格遵循合規(guī)指引可以避免項(xiàng)目源頭上的重大缺陷，避免造成不可挽回的決策失誤或損失；對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)而言，合規(guī)則是保護(hù)自身權(quán)益的最大屏障，項(xiàng)目合規(guī)邊界的明確可以防止合同執(zhí)行過程中的不可控風(fēng)險(xiǎn)。新政讓狂奔4年的PPP放慢了腳步，進(jìn)入變革與重塑的新階段，但PPP本身沒有問題，政府推進(jìn)PPP的大方向也不會(huì)變。當(dāng)前，無論是防控風(fēng)險(xiǎn)的政策調(diào)整還是整頓項(xiàng)目的清理行動(dòng)，都是在擠出泡沫促使PPP回歸本源，規(guī)范之后必將迎來PPP發(fā)展新高潮。嚴(yán)政若執(zhí)行到位，提質(zhì)增效將有望實(shí)現(xiàn)在當(dāng)前PPP規(guī)范期，預(yù)計(jì)國(guó)家還將陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策。在各項(xiàng)監(jiān)管嚴(yán)政執(zhí)行到位前提下，PPP盲目擴(kuò)張的局勢(shì)將得以扭轉(zhuǎn)，各類違規(guī)違紀(jì)問題將得到糾正治理，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)水平更加專業(yè)的企業(yè)將在新一輪PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。如果PPP項(xiàng)目各參與方都依法合規(guī)，做真PPP，那么PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量就會(huì)提升，通過PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的目標(biāo)將有望實(shí)現(xiàn)。借政策調(diào)整之勢(shì)，引導(dǎo)市場(chǎng)回歸理性，從制度上保障PPP長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展自PPP模式大范圍推廣以來，國(guó)家發(fā)布了一系列政策為其指路護(hù)航。過去幾年的政策多是正向引導(dǎo)、激勵(lì)型政策，而此輪新政更多的是制約、禁止型政策。至此，PPP從自由發(fā)展期進(jìn)入嚴(yán)控期，但離真正的法治化和制度化還有很長(zhǎng)的路要走。當(dāng)下，應(yīng)借政策調(diào)整之勢(shì)，抓住PPP變革與重塑的契機(jī)，更新觀念與思路，從重視項(xiàng)目落地?cái)?shù)量與規(guī)模向重視項(xiàng)目落地質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變，同時(shí)針對(duì)近幾年P(guān)PP發(fā)展出現(xiàn)的問題，出臺(tái)切實(shí)可行有效的政策措施，打假糾偏，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)回歸理性，從制度上保障PPP健康合規(guī)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。梳理好地方政府與社會(huì)資本方之間的關(guān)系目前，地方政府與社會(huì)資本合作雙方是不平等的關(guān)系，與PPP所要求的平等主體關(guān)系存在本質(zhì)矛盾。有的地方政府缺失契約精神，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中一旦出現(xiàn)糾紛，企業(yè)合法權(quán)益無法得到保護(hù)，亦無法對(duì)政府追責(zé)。PPP是合作方之間的相互約束，一方合作者不能利用公權(quán)力來監(jiān)管另一方，否則無法進(jìn)行平等有效合作。所以，必須要梳理好地方政府與社會(huì)資本方之間的關(guān)系。確保規(guī)范的統(tǒng)一性目前，政府已經(jīng)出臺(tái)了數(shù)量眾多的PPP政策，但政出多門，在適用范圍、項(xiàng)目論證、具體操作方式等方面相互不匹配的問題依舊沒有解決，讓地方政府、社會(huì)資本無所適從，一定程度增加了PPP項(xiàng)目的落地難度和不規(guī)范性。應(yīng)盡快出臺(tái)高位法，消除現(xiàn)有政策法規(guī)之間的沖突，在制度設(shè)計(jì)上考慮具體操作的可行性，為PPP發(fā)展提供統(tǒng)一、穩(wěn)定、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，降低政策性風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，吸引民企參與當(dāng)前，在PPP領(lǐng)域，顯性或隱性排斥民企參與的因素仍然存在。指定國(guó)企為合作對(duì)象，使民企在招投標(biāo)、融資等過程中遭遇不公平待遇，大大挫傷了民企參與PPP的積極性。政府應(yīng)切實(shí)營(yíng)造公平合理的PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)獨(dú)大、民企投資偏低的態(tài)勢(shì)。建立開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，保證民企在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)要求、收益回報(bào)等方面能夠以同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目，吸引更多的民企參與其中，真正發(fā)揮PPP的作用，釋放社會(huì)動(dòng)力和活力，提高社會(huì)資源的使用效率。全面推進(jìn)PPP信息公開，提高透明度信息透明公開是規(guī)范PPP發(fā)展的重要手段。應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行全生命周期信息化動(dòng)態(tài)管理，依法公開各項(xiàng)關(guān)鍵信息，如各級(jí)政府和相關(guān)部門的關(guān)鍵行政行為、社會(huì)資本以及第三方機(jī)構(gòu)的履約情況等。在行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督的環(huán)境下，解決信息不對(duì)稱的問題，促使政府依法依規(guī)行使權(quán)力，避免社會(huì)資本方以及第三方機(jī)構(gòu)投機(jī)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等行為。有效解決民企融資難、融資貴的問題國(guó)務(wù)院2016年就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》，明確指出銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格落實(shí)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，著力緩解民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴的問題。但執(zhí)行效果并不理想，希望金融機(jī)構(gòu)更加重視民企融資問題，不設(shè)置歧視性條款，針對(duì)PPP項(xiàng)目制定適合的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)控要求。解決PPP項(xiàng)目融資難的關(guān)鍵，是拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。國(guó)資委192號(hào)文規(guī)定，“積極引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險(xiǎn)資金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等參與投資，多措并舉加大項(xiàng)目資本金投入”。建議上述規(guī)定不僅適用于國(guó)企，同樣要引入用于民營(yíng)企業(yè)，增大民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目融資資金來源，使民營(yíng)企業(yè)可以靈活運(yùn)用多種融資渠道，比如融資租賃、項(xiàng)目收益?zhèn)谫Y、信托融資、資產(chǎn)證券化、基金等結(jié)構(gòu)性融資方式，在有效獲取現(xiàn)金流的同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)。
