曹珊:PPP+EPC模式下常見的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范(下)
2018-04-26 
        4月20日下午,中投協(xié)大中型委PPP中心“PPP聚焦”系列主題沙龍(第二期)在上海城建大廈順利舉行。本文為曹珊律師在中投協(xié)大中型委PPP中心“PPP聚焦”系列主題沙龍第二期的演講實(shí)錄,本文為PPP+EPC模式下常見的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范下半部分,上半部分請點(diǎn)擊曹珊:PPP+EPC模式下常見的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范(上)主講嘉賓曹珊(四)價(jià)格機(jī)制安排不合理的風(fēng)險(xiǎn)一般PPP項(xiàng)目在完成社會(huì)資本方招標(biāo)后,再由SPV中標(biāo)的社會(huì)資本方承包方簽EPC合同,并不是一次性完成的。但如果不是一次性完成,可能價(jià)格上就會(huì)有區(qū)別。當(dāng)初制定價(jià)格邊界條件到底大家制定的是EPC價(jià)格邊界條件,還是在PPP概念上能夠傳導(dǎo)為PPP采購價(jià)款的建設(shè)價(jià)款,所以沒說清楚的話這兩個(gè)價(jià)款是不一樣的,這之間會(huì)出現(xiàn)條件上的不合理,這就是政府為什么老審計(jì)施工造價(jià)的原因。但其實(shí)根本不用審那個(gè),要審的是項(xiàng)目公司的投資,至于項(xiàng)目公司簽給施工單位后,又擔(dān)心項(xiàng)目公司是他,大股東也是他,承包商也是他,要是簽了好多東西出去,最后我認(rèn)不認(rèn)。我說你要知道,他簽出去的東西應(yīng)該向你報(bào),他沒有報(bào)的時(shí)候,你都可以不認(rèn),因?yàn)樗皇且粋€(gè)單獨(dú)的業(yè)主(建設(shè)單位)。如果他是單純的投資人,自己投了一個(gè)商業(yè)項(xiàng)目,對于施工單位來說,就是我認(rèn)你的價(jià)格,如果變更簽證,我簽了就會(huì)給你付。對PPP項(xiàng)目,他認(rèn)掉了,還要根據(jù)合同向你對方匯報(bào),至于我的價(jià)格能不能傳導(dǎo)到PPP合同里去,這并不一定。其實(shí)你隨他去簽,只要你沒認(rèn)過的,在你這個(gè)層面都不認(rèn),誰讓他沒向你報(bào)呢?有變更、有簽證都要匯報(bào)。這是當(dāng)初采購的時(shí)候,價(jià)格安排的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然前期方案論證不充分的時(shí)候,總價(jià)包干是比較難的。到底PPP項(xiàng)目什么情況下可以采購社會(huì)資本方,是說只是做到擴(kuò)充,還是做到方案設(shè)計(jì),你做了方案設(shè)計(jì)也可以,甚至可研做完也可以,但里面幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、邊界明確情況下才可以做EPC的。到了PPP+EPC的時(shí)候,你想想看如果那些方案論證不清晰、不明確的時(shí)候,這個(gè)做法風(fēng)險(xiǎn)就非常大。不光是政府放的風(fēng)險(xiǎn)大,社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)也大,因?yàn)檎锌赡茏詈笳娴氖恰俺拧?,這是包不住的事情。(五)投標(biāo)報(bào)價(jià)的法律風(fēng)險(xiǎn)投標(biāo)報(bào)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于社會(huì)資本方,因?yàn)樵趫?bào)價(jià)測算的時(shí)候,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本方又是承包商,兩標(biāo)并一標(biāo)的情形,可能他更多是從承包商角度算價(jià)格,而不是作為投資人角度去算價(jià)格,所以有可能他報(bào)出來的價(jià)格跟那個(gè)價(jià)格是有差距,這個(gè)差距涉及當(dāng)初財(cái)務(wù)測算模型的時(shí)候跟它是不是匹配的,這里有可能不匹配。所以要投PPP+EPC模式,首先要了解咨詢機(jī)構(gòu)在給你做財(cái)務(wù)測算的時(shí)候,它的測算模型和基礎(chǔ)是什么。如果你不了解他的測算模型和基礎(chǔ)是什么,自己報(bào)了就會(huì)吃很大虧。(六)項(xiàng)目投資的金融風(fēng)險(xiǎn)PPP運(yùn)行模式的實(shí)施核心之一是SPV公司的設(shè)立,該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對SPV公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任;與一般的投資項(xiàng)目不同,PPP項(xiàng)目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長、融資成本較高等特點(diǎn),在這種投資過程中存在著匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。PPP+EPC模式即是政府方在采購社會(huì)資本方時(shí),除了將項(xiàng)目全生命周期的大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方外,還就項(xiàng)目總投資中占絕對比例的建設(shè)成本固定,將建設(shè)期總投資的風(fēng)險(xiǎn)鎖定的進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式。故,社會(huì)資本方在該模式下更要充分解讀我國金融市場的走向、融資的風(fēng)險(xiǎn)及金融系統(tǒng)的宏觀、中觀風(fēng)險(xiǎn),以保障在該模式下的合理回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。(七)建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施有設(shè)計(jì)環(huán)節(jié),設(shè)計(jì)也交給社會(huì)資本方,如果它的設(shè)計(jì)出現(xiàn)缺陷,這對政府方來說,有可能就是不可挽回的,對社會(huì)資本方來說,咱們現(xiàn)在是建設(shè)階段才掛鉤30%的績效考核,大家就緊張不得了,我說你緊張什么,如果質(zhì)量不合格,就是百分之百,所以你對30%覺得好像嚇?biāo)懒?,要是質(zhì)量不合格,你試試看。談到設(shè)計(jì)缺陷的時(shí)候,這個(gè)問題也是蠻大的。另外,還有設(shè)計(jì)上關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的問題,現(xiàn)在知識產(chǎn)權(quán)也提到比較高的層面上,他設(shè)計(jì)的東西,包括將來移交的時(shí)候,要保證所有的知識產(chǎn)權(quán)的合法性。當(dāng)然建設(shè)過程中我們還關(guān)心的是監(jiān)理缺位。本來這個(gè)模式適用的不是強(qiáng)監(jiān)管狀況,這種情形本來就不需要監(jiān)理,但我們又希望項(xiàng)目中強(qiáng)制監(jiān)理,監(jiān)理又是項(xiàng)目公司請,EPC項(xiàng)目通常要請個(gè)項(xiàng)目管理公司,特別熱鬧,不知道到底誰管誰,也不知道誰簽出來的東西有用。項(xiàng)目公司又有政府方出資代表,出資代表在里面也要管。總體上我就覺得,看下來反而監(jiān)理在這樣的項(xiàng)目可以輕松了,不用管了,反正你們都簽完字我就簽,你們都不肯簽,我也不肯簽。經(jīng)常我們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的監(jiān)理是擺設(shè),反而項(xiàng)目管理公司起到的作用更大一點(diǎn)。容易監(jiān)理缺位的項(xiàng)目,在應(yīng)用PPP+EPC模式時(shí)我們要關(guān)注。(八)項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營過程中也存在風(fēng)險(xiǎn)大家都知道,EPC利潤主要來自合同承包、單價(jià)、設(shè)計(jì)和施工成本價(jià)的價(jià)差,如果我們現(xiàn)在還用那些審計(jì)東西,而現(xiàn)在有績效考評,設(shè)計(jì)、建設(shè)質(zhì)量要跟運(yùn)營掛鉤,如果運(yùn)營做甩手,如果項(xiàng)目問題出來就不知道算誰的,所以這種風(fēng)險(xiǎn)的確比較難以界定??傮w來說,PPP項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案應(yīng)該更加滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,要從項(xiàng)目的全周期角度來考慮、來確定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。不僅僅要考量的建設(shè)期,還要考量參與PPP+EPC這樣的承包商應(yīng)該要完善核心運(yùn)營管理能力。你的運(yùn)營能力如果不強(qiáng),其實(shí)你做這樣的PPP+EPC,我認(rèn)為最后到底毛病出在哪兒,利潤被攤薄,你都沒辦法處理,如果你只做EPC牽頭人,設(shè)計(jì)得懂施工,施工牽頭的話得懂設(shè)計(jì)才能牽頭好。現(xiàn)在做PPP+EPC,那你除了懂設(shè)計(jì)、懂施工,還要懂運(yùn)營,這些都是你的核心競爭力,這個(gè)項(xiàng)目利潤點(diǎn)你才能拿得到,否則就是一場空。“PPP聚焦”主題沙龍現(xiàn)場(九)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式是按“圖”履約,按“量”結(jié)算,而對EPC是按“約”履約,按“約”結(jié)算,就是我做完拿錢,不用管多少量、多少價(jià)。我們現(xiàn)在是要談審計(jì),PPP項(xiàng)目一定是要審計(jì)的,在我們這里問題比較多的是到底哪個(gè)才叫審計(jì)?審計(jì)的概念現(xiàn)在用得很亂,審計(jì)其實(shí)是個(gè)專用詞,因?yàn)槲覀儗徲?jì)法里面就有。只有我們的審計(jì)機(jī)關(guān)做的才叫審計(jì),其他的,比如國有公司做的內(nèi)部審計(jì)都不叫審計(jì)意義上的審計(jì)。比如財(cái)政要支付的時(shí)候做的財(cái)政評審,它也不是一個(gè)審計(jì)的概念。當(dāng)然我們以前就經(jīng)常說的審計(jì),其實(shí)都是“審價(jià)”概念。這里因?yàn)楦拍钌系膯栴},導(dǎo)致大家都覺得好像我的項(xiàng)目沒有不被審計(jì)的。其實(shí)真正嚴(yán)格意義上,審計(jì)要納入它的年度審計(jì)計(jì)劃里的項(xiàng)目才審計(jì),不是所有的政府投資項(xiàng)目都要審計(jì)?,F(xiàn)在我們所有的項(xiàng)目都要審計(jì),搞到最后我看大部分是財(cái)政評審,因?yàn)樗Ц兑龅臇|西其實(shí)是財(cái)政評審的動(dòng)作,不是審計(jì)的概念,出了糾紛你才發(fā)現(xiàn)到底算不算審計(jì)。我們在處理糾紛的時(shí)候,我說你寫的審計(jì),所以財(cái)政的東西我不認(rèn),你不是審計(jì)的概念。人大法工委做了一個(gè)復(fù)函,這里我要澄清一下,這個(gè)復(fù)函僅僅說明的是,因?yàn)楹枚嗟胤綏l例里面寫的,我們好多省的審計(jì)實(shí)施條例,地方人大通過的條例里面寫了政府投資項(xiàng)目“竣工結(jié)算以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)”?,F(xiàn)在人大法工委復(fù)函只是說那些法條上,地方法規(guī)是不得寫這些內(nèi)容。原因是因?yàn)檫@個(gè)法條寫在里面對承包商沒有救濟(jì)途徑,因?yàn)槟悴皇潜粚徲?jì)人,假如審計(jì)錯(cuò)誤呢,怎么辦?你不能提出行政復(fù)議,也不能提行政訴訟,你只能冤的一塌糊涂,因?yàn)槿思沂且詫徲?jì)結(jié)論為準(zhǔn)。政府的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的還是政府,因?yàn)槲覀兲岬搅⒎ǖ募夹g(shù)問題,所以才會(huì)把這塊在法條取掉,因?yàn)榉l不上去,就變成雙方合同沒有約定,依然以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn),因?yàn)槟鞘欠梢?guī)定,而且是“應(yīng)當(dāng)”,就是強(qiáng)制性規(guī)定?,F(xiàn)在法條取掉了,雙方在合同約定,行不行呢?不違反法律規(guī)定都是可以的,法律并沒有說不允許約定。我很早就講了,復(fù)函是有了,但大家不要高興太早,因?yàn)檎欢〞?huì)在和合同寫這句話,合同中只要約定,它就是有約束力,所以我們又逃不脫審計(jì)這條。EPC是干嗎的?EPC是不管我干了多少,我達(dá)到你的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),我就拿到這么多錢。你一審計(jì),又算量、又算價(jià)的,這么一弄我那些優(yōu)化設(shè)計(jì),我花了那么功夫想通過設(shè)計(jì)所獲得利潤空間,全部被審計(jì)扒光,那我為什么要做這件事,我設(shè)計(jì)動(dòng)力不足,我施工優(yōu)化的動(dòng)力也不足,我也不愿意操那個(gè)心。與其這樣,我甚至把設(shè)計(jì)放大了,你到時(shí)候算量唄,那多好,我更方便,比照圖施工好多了。所以這個(gè)問題不出在模式本身,而是出在我們審計(jì)概念上,我們審計(jì)沒有辦法同樣按約審計(jì)。只要約定了,在這個(gè)情形你就付這個(gè)費(fèi)用,你就不能給我打開了審,除非有個(gè)別變化調(diào)整部分,也許需要審計(jì)一下,除此之外,是不能再審的,如果能做到這點(diǎn),我認(rèn)為這個(gè)模式也是一個(gè)很好的模式。所以我們說按約審計(jì)是基本原則,當(dāng)然做好結(jié)算材料準(zhǔn)備工作,加強(qiáng)各方溝通配合是我們要做的。PPP+EPC模式是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)最后要說的PPP+EPC模式是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。我們提到了它的發(fā)展趨勢,也提到了它的優(yōu)點(diǎn),當(dāng)然也看到它的問題,這是我們今后把控PPP+EPC模式要花更多精力要關(guān)注的重點(diǎn)。在基礎(chǔ)設(shè)施市場持續(xù)火熱的情況下,工程建設(shè)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與PPP項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)逐漸成為全新的行業(yè)發(fā)展點(diǎn)。如何在新形勢下掌握新的商業(yè)模式,如何在把握機(jī)遇的同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),如何在各方合作中妥善維護(hù)自身的合理利益,這些都是工程建設(shè)企業(yè)需要仔細(xì)思考并妥善處理的問題。
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