京津冀規(guī)劃四層次軌道交通網(wǎng)絡 資金問題待解決
2015-07-20
對于每天往返于主城區(qū)和遠郊區(qū)的上班族，以及經(jīng)常在京津冀三地往返的人士而言，即將公布的京津冀交通一體化規(guī)劃(下稱交通一體化規(guī)劃)，將會影響他們的工作和生活。
京津冀試圖改變以北京為中心、放射狀的交通網(wǎng)絡，取而代之的是一個多中心網(wǎng)格狀的路網(wǎng)格局，其核心思路是以軌道交通的方式實現(xiàn)城市之間以及城市內(nèi)部的互聯(lián)互通，建設“軌道上的京津冀”。
在此規(guī)劃下，四個層次的軌道交通網(wǎng)絡逐漸明晰，分別為干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通。下一步，京津冀三地政府將會在這四個軌道體系的布局和銜接上做文章。
在京津冀交通一體化的共同訴求之下，河北方面希望給區(qū)域內(nèi)的交通網(wǎng)絡增加密度，天津方面希望建設快速、便捷、低價的京津同城化高速鐵路網(wǎng)絡，北京方面希望疏解城市內(nèi)部的交通壓力。
備受關注的京津冀交通一體化發(fā)展藍圖繪就，即將步入貫徹、實施階段。但是接下來，將面臨著如何籌措建設資金、三地政府如何溝通協(xié)調(diào)、體制機制難題如何破解等一系列待解的問題。
京津冀交通網(wǎng)架
京津冀交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展中率先突破的三個領域之一。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要已經(jīng)下發(fā)至三地省市級政府，與此同時，交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個專項規(guī)劃也已上報，預計不日將會印發(fā)。
三地交通一體化發(fā)展的核心內(nèi)容是“軌道上的京津冀”，在交通一體化規(guī)劃下，又有多個細分的專題規(guī)劃，其中包括由北京市政府牽頭負責的市域(郊)鐵路網(wǎng)規(guī)劃和國家發(fā)改委牽頭負責的城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃。
據(jù)悉，規(guī)劃明確將改變目前以北京為中心、放射狀的交通網(wǎng)絡格局，代之以更為現(xiàn)代化的多中心、網(wǎng)格狀交通架構(gòu)，這將更加有利于城市之間的交通聯(lián)系，同時可以緩解首都北京的交通壓力。
2015年7月13日，北京市交通委公布京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化北京推進方案，北京市交通委主任周正宇介紹，京津冀軌道交通體系由四層網(wǎng)絡構(gòu)成：干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通。解決京津冀區(qū)域的交通，必須依靠上述四個軌道體系的合理銜接。
干線鐵路技術等級較高，設計時速300公里以上，站間距30公里左右，主要承擔對外運輸職能。目前京津冀區(qū)域內(nèi)干線鐵路的覆蓋水平較高。除了河北的承德、張家口、衡水三市之外，區(qū)域內(nèi)所有地級以上均有客專過境。上述三市在(北)京沈(陽)、(北)京張(家口)、石(家莊)濟(南)三條客專建成通車后，將能實現(xiàn)客運專線全覆蓋，覆蓋水平之高，是國內(nèi)其他城市群無法企及的。
國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東認為，城際鐵路要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市之間連通，并且?guī)友鼐€區(qū)縣和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，其技術等級相對干線鐵路而言，要低一些，設計時速在160公里－260公里之間，站間距10公里－15公里之間。
從區(qū)域內(nèi)城市之間經(jīng)濟聯(lián)系角度觀察，程世東認為建設城際鐵路的迫切性沒那么強。在他看來，城市群核心的城市之間要有比較緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，如果沒有，只能稱之為城市密集帶。京津冀區(qū)域內(nèi)城市之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系并不緊密，城市之間競爭大于合作，因而，支撐它的軌道交通就沒有那么迫切。
同時，干線鐵路也承擔了部分城市之間交通運輸?shù)穆氊?，這也在一定程度上降低了對城際鐵路的需求。“當然，從引導推動城市群發(fā)展角度來說，可以適度超前，但是不應該過度超前。” 程世東說。
據(jù)新華社報道，京津冀之間今后將由27條城際鐵路線路連通，總規(guī)模達到3796公里。其中4條線路建設日程已經(jīng)明確，京唐城際、京濱城際將于2015年內(nèi)開工，2016年底前開工廊涿城際、首都機場到北京新機場城際鐵路聯(lián)絡線。
市郊鐵路建設將是另一個建設的重點。市郊鐵路將主要解決30公里到70公里出行需求，對于北京市而言，建設市郊鐵路十分迫切。而且從國外經(jīng)驗看來，東京、倫敦、巴黎都市圈都發(fā)展了滿足通勤需求的市郊鐵路。
此前，北京市采取的是將地鐵延伸的辦法，緩解郊區(qū)、衛(wèi)星城與主城區(qū)之間的交通壓力。不過在業(yè)內(nèi)人士來看，這種做法并不合理，地鐵運行速度慢(時速30公里－35公里)，站間距短(1公里多)，從遠郊區(qū)到主城區(qū)耗時過長，不符合通勤客流對時間的要求。
程世東認為，城際鐵路客流以商務出行為主，市郊鐵路滿足都市圈內(nèi)的通勤需求。通勤乘客對票價和時間敏感，當然線路的技術標準會更低一些，設計時速為80公里－120公里，站間距為3公里－5公里。
市郊鐵路建設計劃已經(jīng)被北京市政府提上日程。
2015年7月13日，北京市交通委主任周正宇透露，未來1000公里的地鐵網(wǎng)絡加上1000公里的市郊鐵路將構(gòu)成北京軌道交通網(wǎng)絡的主體部分。
第一條樣板線初步確定為平谷線。按照初步方案設計來估算，平谷區(qū)的居民搭乘該線，僅需半小時就能抵達北京市城區(qū)。
南開大學城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所李蘭冰副教授認為，包括日本大都市圈在內(nèi)的世界級城市群，軌道交通極為發(fā)達，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)公交化運營，因此她建議由三地政府共同出資，建設京津冀城市群的市域(郊)鐵路網(wǎng)，使得京津冀城市群有著更合理的空間布局。
李蘭冰同時認為應該建成快速、便捷、低價的同城化高速鐵路網(wǎng)絡。采取增加發(fā)車班次、延長首末班車時間、降低兩地城際鐵路票價、設立通勤月票等措施，方便兩地居民通勤。優(yōu)化城市交通和高鐵網(wǎng)絡之間的銜接，縮短乘客換乘的距離和時間。
在程世東看來，京津冀交通網(wǎng)絡從單中心架構(gòu)轉(zhuǎn)為網(wǎng)格狀格局，也為了疏解北京的部分交通功能，緩解目前北京過境交通壓力。
東北到華東、華南的客流是北京最大的過境客流，山西、內(nèi)蒙古等地的煤炭運輸是北京最大的過境貨流。因而未來或許會進行布局上的調(diào)整，例如可以修通京沈客專到京保線的聯(lián)絡線，使得東北的客流可以直接分流京滬線、京廣線，無需再到北京過境。
在貨運分流上，山西等地煤炭經(jīng)公路運輸過境北京，這時常造成進出京的京藏線擁堵不堪。為解決煤炭出海問題，目前正在修建大外環(huán)高速公路，途經(jīng)河北省的張家口、涿州、廊坊、承德，以及北京市的大興區(qū)、通州區(qū)和平谷區(qū)等地。同時，運輸山西煤炭的大秦線已經(jīng)飽和，張家口到曹妃甸港的煤運通道正在修建，屆時將會引導部分煤炭公路運輸轉(zhuǎn)為鐵路運輸，緩解煤炭運輸過境北京的壓力。
7月16日，交通運輸部例行新聞發(fā)布會上公布，交通部編制了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要交通一體化實施方案》、《京津冀交通一體化2015－2017重點任務臺賬》、《京津冀交通一體化2015年重點工作》，這些文件經(jīng)過京津冀交通一體化聯(lián)合小組會議審議，即將印發(fā)。
交通部綜合規(guī)劃司副司長張大為介紹，交通部正在推進京津冀交通重點項目的建設。比如加快京秦高速、京臺高速、首都地區(qū)環(huán)線高速等區(qū)域性通道建設，同時加大對環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設的支持力度，加快推進津冀沿海港口工程的建設，還有城際軌道交通項目的前期工作也在推進，力爭今年開工建設。
同時，區(qū)域運輸一體化也在深入推進。交通部正在開展京津冀城鄉(xiāng)客運一體化試點，還有交通“一卡通”互聯(lián)互通，以及提高區(qū)域高速公路的ETC聯(lián)網(wǎng)收費車道的覆蓋率等建設項目。今后，京津冀三地有望實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的交通管理以及政策統(tǒng)一，適應三地共同的發(fā)展目標。
籌資難題
一位資深研究人員介紹說，京津冀交通一體化規(guī)劃是中長期規(guī)劃，很多規(guī)劃的線路并非很快上馬，因而近期建設任務不會特別繁重。盡管如此，如何解決籌資難題，三地政府如何協(xié)調(diào)建設籌資事宜，仍然是一個十分關鍵的問題，它在決定著三地交通一體化落地效果。
為打造“軌道上的京津冀”，由京津冀三地政府和中國鐵路總公司共同出資100億元，注冊成立了京津冀城際鐵路投資有限公司，該公司作為京津冀城際鐵路項目的業(yè)主，承擔規(guī)劃、投融資、建設、運營管理職責。
北京鐵路局、北京市基礎設施投資公司、天津鐵路建設投資控股(集團)有限公司、河北建投交通投資有限責任公司四家股東的持股比例為1∶3∶3∶3。由于京津冀三家股比一致，公司并無實際控股方，這體現(xiàn)了平等、合作、協(xié)同的理念，但也預示著未來可能會有協(xié)調(diào)難題。據(jù)報道，該公司董事長由三地輪流委派。
該公司計劃在京津冀修建27條城際鐵路，其中，最近兩年內(nèi)計劃開工的四條線路分別為京唐城際、京濱城際、廊涿城際、首都機場到北京新機場城際鐵路聯(lián)絡線，投資總額約為1000億元。
京津冀城際鐵路投資有限公司董事長郝偉亞2015年7月2日介紹，上述四條城際鐵路政府投資100億元，剩余的約900億元需要多渠道融資。
《財經(jīng)》記者獲悉，在京唐城際鐵路等項目上，有望采取時下熱門的PPP(政府和社會資本合作)模式，社會資本以產(chǎn)業(yè)基金形式進入項目公司。目前，京津冀一體化軌道交通基金正在醞釀成立。
在京津冀城際鐵路PPP產(chǎn)業(yè)基金交易結(jié)構(gòu)中，信托等社會資金通過發(fā)起設立集合（查詢信托產(chǎn)品）成為優(yōu)先級LP(有限合伙人)，鐵路建設公司成為中間級LP(有限合伙人)，兩者均享受固定的基金收益回報。而作為政府出資的京津冀城際投資有限公司出資一部分，并成立基金管理公司，作為GP(普通合伙人)劣后，可以分配超額基金收益。
而在具體線路上，產(chǎn)業(yè)基金、財務投資人、運營方的鐵路局、線路施工方、京津冀城際投資有限公司又有不同的出資比例， 金融機構(gòu)也提供債權(quán)融資。這將很好地實現(xiàn)吸引社會資金參與京津冀軌道交通建設中。
一位資深研究人員介紹說，吸引社會資本參與是不錯的選擇，但是信托、保險等財務投資者追求的是盈利，因而要求鐵路線路有穩(wěn)定的收益回報。在實際操作中，可以采取政府補貼，或者鐵路項目捆綁土地開發(fā)等方式實現(xiàn)盈利。但這種方式的可行性亦有待檢驗。
目前鐵路線路普遍采用“鐵路＋土地綜合開發(fā)”模式，即統(tǒng)籌鐵路建設與沿線土地開發(fā)，通過城際鐵路建設帶動沿線城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)土地升值，再利用土地升值收益反哺城際鐵路建設運營。
由于城際鐵路和市郊鐵路往往涉及兩三個省市，因而它比普通的PPP項目更為復雜，需要在吸引社會資本之前，在政府之間達成明確的協(xié)議。
以北京市規(guī)劃的平谷線為例，大部分建設均在北京境內(nèi)，一部分線路在河北燕郊。從使用者來說，該線路將使人口密集的燕郊居民受益，因而在線路建設的投資主體、出資比例分配以及運營以后虧損如何補貼等問題上，需要兩地政府充分溝通，在線路建設之初便要予以明確。
南開大學城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所李蘭冰副教授告訴《財經(jīng)》記者，如何讓京津冀放棄自己的“一畝三分地”意識十分重要，因此要實現(xiàn)京津冀交通一體化需要在體制、機制上創(chuàng)新。從而真正能夠?qū)崿F(xiàn)三地的合作協(xié)同發(fā)展。
過去在高速公路建設上，由于缺乏有效溝通，同時基于各自利益的考慮，出現(xiàn)了“斷頭路”，“最后一公里”不通的狀況。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，能否解決地區(qū)利益、部門利益造成的梗阻，在很大程度上事關交通一體化的成敗。
