高速公路該不該“長(zhǎng)期收費(fèi)”
2015-07-22
西北望
交通運(yùn)輸部昨天召開新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿（簡(jiǎn)稱《條例》修訂稿），并公開征求意見。《條例》修訂稿規(guī)定，政府收費(fèi)高速路償債期擬按實(shí)際償清債務(wù)所需時(shí)間確定，各省實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還；特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期一般不超30年，屆滿后與償債期政府收費(fèi)公路統(tǒng)一收費(fèi)；償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)（見A8版）。上述關(guān)于調(diào)整收費(fèi)期限的規(guī)定，引發(fā)公眾高度關(guān)切和輿論熱議。
為延長(zhǎng)收費(fèi)開“綠燈”
現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過15年，經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過25年；收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)，政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。按照這個(gè)規(guī)定，收費(fèi)公路在收費(fèi)期屆滿后必須停止收費(fèi)，沒有任何例外的情形，即便是還沒有還請(qǐng)貸款或有償集資款，到期了也必須停止收費(fèi)。
目前，各地有一些收費(fèi)公路的收費(fèi)期限已經(jīng)或即將屆滿，面臨著“必須停止收費(fèi)”的情況。一些地方利用《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中的另一條規(guī)定“盛自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的名義，規(guī)定只要轄區(qū)內(nèi)還有收費(fèi)公路的貸款沒有還清，其他收費(fèi)公路包括收費(fèi)期已屆滿的收費(fèi)公路都可以繼續(xù)收費(fèi)。如山東省交通部門去年12月宣布，當(dāng)年底收費(fèi)期滿的15條（段）高速公路繼續(xù)收費(fèi)，其理由就是省內(nèi)高速公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，高速公路收費(fèi)期滿后可以延長(zhǎng)收費(fèi)期限。
按照一些地方對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的解釋，即便轄區(qū)內(nèi)只有一條收費(fèi)公路沒有還清貸款，其他收費(fèi)公路就可以堂而皇之地繼續(xù)收費(fèi)。由于地方可以適時(shí)新建收費(fèi)公路，要達(dá)到“還有收費(fèi)公路沒有還清貸款”的條件是很容易的，所以從理論上說，單憑“統(tǒng)貸統(tǒng)還”這一條，至少政府還貸公路就具有了無限期延長(zhǎng)收費(fèi)的理由。
現(xiàn)在，正式公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，將原定收費(fèi)公路的具體收費(fèi)期限一筆取消，而調(diào)整為“按實(shí)際償清債務(wù)所需時(shí)間確定”、“償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”等可供“靈活掌握”的標(biāo)準(zhǔn)。償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實(shí)行的“養(yǎng)護(hù)收費(fèi)”，雖然標(biāo)準(zhǔn)可能有所降低，但仍然屬于收費(fèi)性質(zhì)。這就意味著，收費(fèi)公路的收費(fèi)期不再受法定年限的制約，而變成了“長(zhǎng)期收費(fèi)”。比起地方政府對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的擴(kuò)大解釋與運(yùn)用，《條例》修訂稿顯然更直接而徹底地為收費(fèi)公路延長(zhǎng)收費(fèi)開了“綠燈”。
“羊毛”出在誰身上
將收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后“必須終止收費(fèi)”，改為收費(fèi)公路償債期、經(jīng)營期可以“靈活掌握”，償債期、經(jīng)營期結(jié)束后可以“長(zhǎng)期收費(fèi)”，《條例》修訂稿中出現(xiàn)的這一重大變化，自然受到輿論的批評(píng)質(zhì)疑。很多人難以理解的是，既然收費(fèi)公路有的直接由政府投資修建和管理，有的雖然是經(jīng)營性公路，也仍然具有相當(dāng)?shù)墓鎸傩?，為何在多年來收取巨額通行費(fèi)的基礎(chǔ)上，政府不能加大對(duì)高速公路的財(cái)政投入，大幅增強(qiáng)高速公路的公益性質(zhì)，使之成為完全意義上的“公益路”、“免費(fèi)路”呢？特別是，在收費(fèi)公路償債期、經(jīng)營期結(jié)束后，政府還要繼續(xù)收勸養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”，相比以往天文數(shù)字般的通行費(fèi)，“養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”大約算是一筆“小錢”，但這樣的“小錢”政府也不放過，實(shí)在是太小家子氣了。
政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公共服務(wù)包括公共交通服務(wù)的投入，這個(gè)道理肯定是沒錯(cuò)的。從這個(gè)角度看，政府還貸公路和經(jīng)營性公路最終都應(yīng)當(dāng)徹底取消收費(fèi)，包括“養(yǎng)護(hù)管理”在內(nèi)的所有成本，都應(yīng)當(dāng)由財(cái)政承擔(dān)。循此邏輯繼續(xù)往下推，問題就來了：財(cái)政投入主要來源于稅收，稅收又來源于納稅人的貢獻(xiàn)，“羊毛”還是出在“羊”身上?？此聘咚俟酚韶?cái)政全部承擔(dān)，所有車輛都可以免費(fèi)通行，其實(shí)這些成本仍然轉(zhuǎn)嫁到了納稅人身上，納稅人仍然是最終的買單者。
不過，上述兩種模式還是有著重大區(qū)別——前者主要突出了市場(chǎng)和效率的因素，體現(xiàn)了“差別化負(fù)擔(dān)”原則，后者主要突出了公益和公平的因素，體現(xiàn)了“均等化負(fù)擔(dān)”原則。按照部署，今后我國將構(gòu)建以占公路總里程97%左右的普通公路為主體、3%左右的高速收費(fèi)公路為輔的路網(wǎng)體系，97%左右的普通公路實(shí)行完全免費(fèi)通行，3%左右的高速收費(fèi)公路實(shí)行由用路者付費(fèi)，符合公共服務(wù)“公益為主、市場(chǎng)為輔”的總體改革方向。
據(jù)國家行政學(xué)院教授王偉介紹，2009年日本民主黨政府?dāng)M推行高速公路免費(fèi)，民調(diào)結(jié)果顯示，反對(duì)者高達(dá)68.1%，支持者僅為26.1%。反對(duì)者認(rèn)為，高速公路如果免費(fèi)，政府就要增加稅收，使用高速公路者只是少數(shù)人，全體納稅人為此買單不公平。最終高速公路免費(fèi)方案被否決。這個(gè)典型案例，對(duì)我們探索中國收費(fèi)公路改革應(yīng)該當(dāng)有所幫助。
關(guān)鍵要杜絕“糊涂賬”
其實(shí)，公眾的疑慮并非是無謂的矯情，更不是“逢X必反”式的民粹情緒。人們知道天下沒有免費(fèi)的午餐，一般也明白“不交通行費(fèi)就要多交稅”的道理，因此并不是一味反對(duì)高速公路收費(fèi)，而是擔(dān)心這個(gè)收費(fèi)收得不尷不尬，花得不明不白，擔(dān)心高速公路淪為一些部門和企業(yè)的“小金庫”，成為某些強(qiáng)勢(shì)人物的“提款機(jī)”。從一些地方高速公路管理部門和企業(yè)普遍高工資、高福利，普通收費(fèi)員也動(dòng)輒年薪十幾二十萬，高管年薪更是高到“天價(jià)”，到近年來多地交通系統(tǒng)、高速公路領(lǐng)域?qū)覍移爻鲐澷V大案，無不說明人們的這些擔(dān)心并不是多余的。
如果嚴(yán)格按照新的法定標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，收費(fèi)公路在原有期限上延長(zhǎng)收費(fèi)甚至“長(zhǎng)期收費(fèi)”，或許都不是關(guān)鍵的問題。最關(guān)鍵的問題在于，實(shí)行新的收費(fèi)條例后，每一條收費(fèi)公路收取的每一筆費(fèi)用，都必須納入嚴(yán)格的監(jiān)督管理，其中每一分錢最終用在了何處，用得是否合理合規(guī)，都必須進(jìn)行有效的流程控制，并給出明確的說法。高速公路的收支再也不能成為一本“糊涂賬”，再也不能出現(xiàn)今天剛說去年虧了幾十個(gè)億，明天就改口說下屬某分公司的賬算錯(cuò)了，去年實(shí)際是盈利幾個(gè)億之類咄咄怪事。
為此，《條例》修訂稿規(guī)定的強(qiáng)化政府對(duì)收費(fèi)公路的監(jiān)管，明確對(duì)政府收費(fèi)公路實(shí)行規(guī)范的預(yù)算管理，所有收費(fèi)公路的投資債務(wù)、通行費(fèi)收支等信息定期公開，全面接受社會(huì)公眾監(jiān)督，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)不折不扣嚴(yán)格執(zhí)行。只有比照政府信息公開和上市公司信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，不斷加大收費(fèi)公路收支信息公開范圍和力度，把每家企業(yè)、每個(gè)時(shí)段、每個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)細(xì)目直到每一筆錢的來龍去向都向社會(huì)公開，我國收費(fèi)公路才能真正塑造公信力、回歸公益性，為公眾提供最優(yōu)化的交通服務(wù)。
