民航“潛規(guī)則”：空中交通管制權(quán)也被用來交易
2015-07-23
首都國際機(jī)場，南航及東航班機(jī)等待起航。（資料圖片）CFP供圖
在案件查辦人員準(zhǔn)備逮捕龐漢章的前一天，企圖外逃的他已經(jīng)用中國居民身份證購買了從北京去往東北某地的機(jī)票。第二天，為了掩人耳目，龐漢章特意以香港回鄉(xiāng)證辦理登機(jī)手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃過辦案人員的眼睛，就在飛機(jī)即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機(jī)場一架航班上將其逮捕，并從他那個(gè)舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾……
龐漢章是湛江日美航空代理服務(wù)有限公司（以下簡稱“湛江日美”）的總經(jīng)理。該公司是一家從事機(jī)票包銷和合作經(jīng)營的民營企業(yè)。
2009年11月底，民航華北地區(qū)管理局原局長、黨委書記黃登科被免職并接受調(diào)查。由此開始，一系列關(guān)于民航的腐敗黑幕被揭開。最近的一起案例是，民航空管局局長助理劉德華涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。
而這一切，都源于民航特殊的“兩包一合”業(yè)務(wù)。
2009年，審計(jì)署廣州特派辦在對中國南方航空集團(tuán)公司（以下簡稱“南航集團(tuán)”）進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)南航集團(tuán)經(jīng)營著一項(xiàng)特殊的“兩包一合”業(yè)務(wù)，并由此揭開了民航包機(jī)（銷）業(yè)務(wù)存在的“潛規(guī)則”。
權(quán)力之手隱隱出現(xiàn)
盡管飛機(jī)已經(jīng)成為最普遍的交通工具之一，不過對許多人來說，航空系統(tǒng)還是很神秘的。比如，即便常坐飛機(jī)的旅客也很少知道，在廣袤的天空下，飛機(jī)的航行路線、起飛和降落時(shí)刻都是緊缺的資源，掌握資源的部門就擁有權(quán)力，這些權(quán)力曾經(jīng)被用來買賣交易。
更令人吃驚的是，在這類交易里，大型國有航空企業(yè)的能量和資源竟然拼不過一家小小的民營公司。
2009年4月，審計(jì)組進(jìn)駐南航集團(tuán)。
在對南航集團(tuán)的業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)，有一類特殊業(yè)務(wù)叫做“兩包一合”，即包機(jī)、包銷和合作經(jīng)營。這一類業(yè)務(wù)中，包機(jī)是指特定群體在經(jīng)過相關(guān)單位批準(zhǔn)并經(jīng)雙方簽訂合同后，由航空公司按約定的航線、時(shí)刻、機(jī)型等為特定群體執(zhí)行的航班；包銷是指航空公司把航班按照議定價(jià)格承包給包銷單位；合作經(jīng)營是指航空公司得到合作單位在航線航權(quán)、時(shí)刻上的保護(hù)而在特定航線上與合作單位共同經(jīng)營。這三種業(yè)務(wù)中，包銷和合作經(jīng)營都引入了中間機(jī)構(gòu)或經(jīng)營機(jī)構(gòu)。
公共資源分配使用環(huán)節(jié)存在中介組織，容易引發(fā)利益輸送問題。這一直是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)組一方面分析包銷或合作經(jīng)營中的定價(jià)機(jī)制，另一方面查閱大量行業(yè)管理規(guī)范和制度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京、廣州等繁忙機(jī)場客源充足的高峰時(shí)刻可以給航空公司帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益，繁忙機(jī)場的高峰時(shí)刻成為航空公司競相爭取的稀缺資源。誰獲得了這種資源，誰就抓住了民航市場的盈利之道。
在約談相關(guān)人員、翻閱了航空公司大量管理資料后，審計(jì)人員的第一感覺就是這家國有大型航空企業(yè)在“兩包一合”業(yè)務(wù)中似有隱情，有些做法像是不得已而為之，能隱約感到背后似有權(quán)力之手在操縱。審計(jì)組進(jìn)一步抽查“兩包一合”的主要業(yè)務(wù)后，湛江日美進(jìn)入審計(jì)視野，該公司2005年至2008年通過包銷和合作經(jīng)營獲得收益約1.9億元。“湛江日美是南航‘兩包一合’業(yè)務(wù)最大的合作商，同時(shí)也有合作經(jīng)營業(yè)務(wù)往來。所以，審計(jì)組把它作為延伸審計(jì)的重點(diǎn)?！睂徲?jì)人員王威（化名）告訴記者。
三四名員工的小公司“一本萬利”
確定了審計(jì)重點(diǎn)后，審計(jì)組清理了南航集團(tuán)與湛江日美的各類合同。2005年至2008年，南航集團(tuán)與湛江日美共簽訂了50多份包銷或合作經(jīng)營協(xié)議。包銷的航班由湛江日美負(fù)責(zé)與相關(guān)航線涉及的主管單位協(xié)調(diào)并承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)調(diào)費(fèi)用。其中，2007年至2008年南航集團(tuán)與湛江日美在北京往返武漢、北京往返深圳等24條航線上簽訂了合作經(jīng)營協(xié)議，并按照3%的比例向湛江日美支付合作經(jīng)營費(fèi)。僅這兩年，湛江日美因此取得的收入就超過了1.5億元。
職業(yè)直覺讓王威感到合同里有許多蹊蹺之處，湛江日美不需要投資建設(shè)航空機(jī)隊(duì)、不需要廣告營銷就能獲得巨大的業(yè)務(wù)收益，而且不僅能幫助南航集團(tuán)爭取到北京的一些緊缺航線和時(shí)刻資源，還能限制其他航空公司進(jìn)來、保證南航集團(tuán)獨(dú)家經(jīng)營?！斑@家企業(yè)好大能量！僅僅做一個(gè)協(xié)調(diào)，沒有其他成本，就能拿到3%的分成收入，簡直是一本萬利。”種種疑惑使得王威和同事們決定到湛江日美去看看。
王威和同事在湛江的一個(gè)住宅小區(qū)找到了湛江日美的辦公室?！稗k公室很小，大概有三四名員工，順帶賣機(jī)票?！蓖跬嬖V中國青年報(bào)記者，“員工說，老板很少在湛江，基本都在北京?！?br />
9000多萬元現(xiàn)金去向不明
龐漢章曾是湛江首富，上世紀(jì)90年代起開始涉足航空業(yè)務(wù)。1993年，他成立了湛江日美，最初做機(jī)票代理，后來逐漸以經(jīng)營包機(jī)合作業(yè)務(wù)為主。
打開湛江日美的賬冊，王威和同事大吃一驚——湛江日美賬戶1.9億元的收入，除了日常經(jīng)營費(fèi)用以外，有4000多萬元轉(zhuǎn)到北京的一家航空商務(wù)酒店（以下簡稱“A酒店”），剩余9000多萬元資金幾乎全部由龐漢章通過借據(jù)、以現(xiàn)金形式從湛江和北京兩地提走，去向不明。
王威找到龐漢章。這是一個(gè)身材不高、敦實(shí)的中年人，隨身拎著一個(gè)已經(jīng)顯舊的大號牛皮公文包，他似乎早有準(zhǔn)備，“現(xiàn)金確實(shí)都是我用了。這幾年，我喜歡打牌，輸?shù)袅撕芏?，現(xiàn)在想來都后悔。”看著龐漢章看似沮喪，又難掩眼中的得意，王威感覺他在撒謊。
審計(jì)組調(diào)閱了該公司的資金流水，發(fā)現(xiàn)不少資金是從公司的賬戶取出現(xiàn)金后立即又存入個(gè)人賬戶，或者從公司賬戶直接轉(zhuǎn)賬到個(gè)人賬戶。他們進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些個(gè)人竟是湛江日美的職員，從轉(zhuǎn)入資金量看，不可能是職員的正常工資收入。跟蹤發(fā)現(xiàn)，這些資金最終被轉(zhuǎn)移到北京，有2000多萬元購買了十幾輛車和三四處房產(chǎn)。這些資產(chǎn)全部都掛在龐漢章名下，似乎并無異常。
女出納交來的EXECL文檔剛剛被編輯過
正當(dāng)調(diào)查陷入僵局時(shí)，王威突然想起來，湛江日美還向A酒店轉(zhuǎn)入大量資金，而在龐漢章的名片上也同時(shí)印著湛江日美和A酒店兩家單位。調(diào)查隨即轉(zhuǎn)向北京。
在北京，王威和同事們發(fā)現(xiàn)，A酒店就在民航華北管理局辦公區(qū)，其資產(chǎn)屬于該管理局。龐漢章不僅承包了這家酒店，還承包了華北管理局的食堂。A酒店與民航華北管理局的經(jīng)濟(jì)往來明顯超出了正常的承包關(guān)系：2005年～2008年，該酒店無償為華北管理局提供機(jī)關(guān)食堂、康體中心、保安保潔等各種后勤服務(wù)。除470萬元機(jī)關(guān)食堂費(fèi)用外，上述其他費(fèi)用均直接計(jì)入酒店經(jīng)營成本中。截至2008年年底，該酒店累計(jì)虧損5000多萬元，貼補(bǔ)酒店巨額虧損的資金就來自湛江日美包銷和合作經(jīng)營航線所得的收益。
龐漢章不惜賠本承包經(jīng)營A酒店絕非尋常之舉?！翱吹教潛p，我們就基本判斷這里面有利益輸送，可是民航華北管理局接受承包單位經(jīng)費(fèi)貼補(bǔ)頂多是個(gè)嚴(yán)重違規(guī)問題，且從賬面上很難界定經(jīng)營虧損中貼補(bǔ)了多少?！睂徲?jì)組再次陷入困局。
怎么辦？王威和同事再次細(xì)細(xì)地查閱各類憑證，試圖尋找出蛛絲馬跡。從龐漢章在北京提現(xiàn)的時(shí)間看，幾乎每一筆資金都是剛剛到賬就會(huì)馬上被提走，多則幾十萬元，少則幾萬元，甚至從銀行ATM機(jī)兩三千元的提現(xiàn)幾次，直至提現(xiàn)總額達(dá)到2萬元的限額，算計(jì)得很精準(zhǔn)。王威有些好奇，這么頻繁的大額提現(xiàn)，出納是怎么完成的，又是怎樣搬來搬去的。他向A酒店的女出納請教。女出納木然地說，每當(dāng)錢要到賬，老板就讓她去等著，她就和司機(jī)帶一個(gè)大包去了。沒問出有價(jià)值的東西，王威請女出納把現(xiàn)金日記賬拿來，女出納過了好一會(huì)兒才拷來一個(gè)EXECL文件。打開一看，跟女出納描述的一樣簡單無誤。可仔細(xì)一查，這個(gè)EXECL文檔剛剛被編輯過！王威冒出一個(gè)疑問：真賬在哪里？
第二天早上，王威笑盈盈地和女出納一起用特殊軟件把她昨天刪除的電子賬冊找了回來?！罢也坏竭@些文件，你將來說得清楚嗎？”女出納面如土色地看著重新找回的現(xiàn)金賬。從這里看到，A酒店交給華北管理局機(jī)關(guān)服務(wù)中心財(cái)務(wù)科長191萬元現(xiàn)金，據(jù)說是報(bào)銷招待費(fèi)和發(fā)放局機(jī)關(guān)職工交通費(fèi)等。資金終于有了明確流向！單位受賄的一撇劃出來了。
那天，恍恍惚惚的年輕女出納把手機(jī)落在了出租車上……
“你們敢讓審計(jì)署來查我們，我就敢讓南航集團(tuán)的飛機(jī)都飛不起來”
隨后，審計(jì)組開始調(diào)查華北管理局航班時(shí)刻，尤其是航班時(shí)刻調(diào)整的審批過程。然而，審計(jì)組剛剛開始了解情況，南航集團(tuán)一位知情人就給王威打來電話，請他們不要再查了，說華北管理局的航班時(shí)刻管理員劉育開（化名）警告南航集團(tuán)：“你們敢讓審計(jì)署來查我們，我就敢讓你們南航集團(tuán)的飛機(jī)都飛不起來１
“何許人也？氣焰如此囂張１放下電話，王威感到很氣憤。與此同時(shí)，華北管理局一名部門負(fù)責(zé)人也一反常態(tài)，厲聲指責(zé)審計(jì)組沒有權(quán)力審計(jì)民航華北管理局的時(shí)刻審批業(yè)務(wù)。
對方越是焦躁不耐煩，王威和同事們反而越平靜，因?yàn)樗麄冎?，這是對方心虛的表現(xiàn)。審計(jì)人員認(rèn)真梳理航班時(shí)刻的管理流程，內(nèi)查外調(diào)了解到，從2004年10月起，時(shí)任華北管理局局長的黃登科就授權(quán)華北空管局運(yùn)行管理中心的航班時(shí)刻管理員劉育開既審核航空公司的航班時(shí)刻調(diào)整申請，又直接簽批時(shí)刻調(diào)整批復(fù)；直至2006年7月，民航空管總局某局長明確表示由劉育開簽批時(shí)刻批復(fù)不合適，才改由運(yùn)行管理中心主任簽批。2007年7月，黃登科將劉育開借調(diào)到華北管理局，口頭授權(quán)其繼續(xù)獨(dú)自審核和簽批時(shí)刻批復(fù)。在這種管理不透明、權(quán)力缺乏制衡的狀況下，南航集團(tuán)通過正常途徑很難拿到北京航班的高峰時(shí)刻，只能求助于有“特殊航權(quán)背景”的龐漢章。
通過比對幾百張?jiān)紗螕?jù)，這個(gè)隱藏在民航空域資源管理多年的“潛規(guī)則”被揭開：民航華北管理局給南航集團(tuán)增加北京航班時(shí)刻或?qū)⒁恍┑头鍟r(shí)刻調(diào)整為高峰時(shí)刻，湛江日美即與南航集團(tuán)簽訂合作經(jīng)營協(xié)議，從中獲得3%的收入分成。如在湛江日美幫助下，華北管理局2008年4月10日批準(zhǔn)南航集團(tuán)新增北京與太原往返的航班，南航集團(tuán)隨即簽訂協(xié)議將4月16日至5月9日航班收入的3%“獎(jiǎng)勵(lì)”給湛江日美，劉育開則將此協(xié)議期間該航班北京始發(fā)時(shí)刻由早7點(diǎn)調(diào)整到下午5點(diǎn)多。又如南航集團(tuán)北京（經(jīng)武漢）至?？诘暮桨?，其北京始發(fā)固定時(shí)刻原為客源較少的早上7、8點(diǎn)，自2007年3月25日湛江日美與南航集團(tuán)簽訂合作經(jīng)營協(xié)議后，劉育開等人便將其調(diào)整到客源充足的下午1點(diǎn)、5點(diǎn)或6點(diǎn)等時(shí)刻。投桃報(bào)李，龐漢章則為華北管理局提供細(xì)致周到全方位的后勤服務(wù)，似成為華北管理局的“第二機(jī)關(guān)服務(wù)中心”。
至此，華北管理局利用職權(quán)幫助湛江日美謀利，涉嫌單位受賄的事實(shí)基本水落石出！
企圖外逃的龐漢章隨身公文包里有一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾
“犯罪線索具體，頭也冒出來了”，審計(jì)組在不驚動(dòng)對方的情況下，繼續(xù)追查龐漢章及相關(guān)民營企業(yè)是否向黃登科個(gè)人輸送利益。
功夫不負(fù)有心人，經(jīng)過十來天的追蹤、分析，審計(jì)人員終于發(fā)現(xiàn)，同在A酒店租住辦公室的民營企業(yè)北京聯(lián)洲航空服務(wù)公司（實(shí)際控制人魏景波，在俄羅斯經(jīng)營貨運(yùn)包機(jī)業(yè)務(wù)）為黃登科的妻子和兒子各購買一輛汽車，價(jià)值合計(jì)40多萬元。
2009年11月底，黃登科接受組織調(diào)查。
龐漢章企圖外逃。頭天晚上，他以中國居民身份證購買了從北京去東北某地的機(jī)票，第二天卻以香港回鄉(xiāng)證辦理登機(jī)手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃避辦案人員的眼睛，就在飛機(jī)即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機(jī)場航班上將其逮捕。從他那個(gè)舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領(lǐng)域高管的名片夾……
經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門最終查證，黃登科利用首都機(jī)場的航班時(shí)刻審批權(quán)收受賄賂370萬元，民航華北管理局單位受賄1700多萬元、設(shè)立“小金庫”近1400萬元，4家航空企業(yè)單位行賄，龐漢章、魏景波個(gè)人行賄。從龐漢章、魏景波案還牽出南航集團(tuán)多名高管和民航管理機(jī)關(guān)多名工作人員收受賄賂等問題。
2010年年底，河北省故城縣人民法院以單位受賄罪、受賄罪判處黃登科有期徒刑13年。
審計(jì)署進(jìn)一步挖掘上述行業(yè)性商業(yè)賄賂的體制機(jī)制根源。有關(guān)人士指出，問題的關(guān)鍵是民航空域資源分配管理不公開不透明：一是空域資源有效配置的機(jī)制尚未建立，二是空管系統(tǒng)企事業(yè)關(guān)系未理順，三是管制指揮、航班時(shí)刻調(diào)整等民航空中交通管制權(quán)缺乏有效制衡。
民航局積極落實(shí)審計(jì)建議，把進(jìn)一步做好航權(quán)、航班和時(shí)刻管理工作作為民航局行政改革的主要內(nèi)容，重點(diǎn)推進(jìn)“著力解決行政審批權(quán)力過于集中，少數(shù)人把控”等六個(gè)方面的工作，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》，制定了《民航航班時(shí)刻管理辦法》等規(guī)章制度。
