高速公路“買路錢”該誰出？
2015-08-04
上海嘉定安亭鎮(zhèn)，擁堵的車流將高速公路瞬間變?yōu)椤巴＼嚦?。圖/CFP
誰來付“買路”錢
(原標(biāo)題)
《中國(guó)新聞周刊》記者/賀斌
(本文刊登在第718期《中國(guó)新聞周刊》)
7月21日，交通運(yùn)輸部向社會(huì)公布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿。其中，有條款規(guī)定“高速公路將長(zhǎng)期收費(fèi)”。修訂稿一經(jīng)發(fā)布，輿論一片嘩然。
以前的公路收費(fèi)條例規(guī)定，政府還貸收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過15年，中西部最長(zhǎng)不超過20年。此次修訂稿則規(guī)定，政府收費(fèi)公路中的高速公路不受償債期限的限制，以實(shí)際的償債期為準(zhǔn)。
面對(duì)高速公路收費(fèi)時(shí)間的延長(zhǎng)以及是該收“費(fèi)”還是收“稅”的質(zhì)疑，交通運(yùn)輸部陷入輿論的“風(fēng)暴眼”。
交通運(yùn)輸部高調(diào)造勢(shì)
與以往不同，這一次，交通運(yùn)輸部顯然是有備而來。早在2013年3月，交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人何建中就在例行新聞發(fā)布會(huì)上透露，交通運(yùn)輸部正會(huì)同其他四部委辦抓緊修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。同年5月8日，交通運(yùn)輸部組織起草了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修正案征求意見稿)》，并面向社會(huì)征求意見。
此后，沉寂了一年半左右，直到2014年底，交通運(yùn)輸部首次發(fā)布的2013年全國(guó)和各地收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示：2010年，全國(guó)收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為盈余32億元。2011年至2013年，全國(guó)收費(fèi)公路開始虧損，分別為323億元、566億元和661億元。
盡管數(shù)據(jù)詳實(shí)，彼時(shí)仍然引起一片嘩然——長(zhǎng)久以來的慣性思維，人們無法將收費(fèi)公路和“虧損”一詞聯(lián)系在一起，于是紛紛質(zhì)疑數(shù)據(jù)的真實(shí)性。
然而，半年后，2014年全國(guó)和各地收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)出爐，虧損的情形不但沒有好轉(zhuǎn)，反而更加嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)收費(fèi)公路虧損1571.1億元，比2013年翻了約2.4倍，除西藏、海南沒有收費(fèi)公路外，其余29個(gè)省(區(qū)、直轄市)中有25個(gè)省份出現(xiàn)不同程度的虧損，僅安徽、廣東、浙江、上海4地出現(xiàn)盈余。
在信息公開的同時(shí)，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站開辟了“收費(fèi)公路怎么看”專欄，不但收錄了媒體和專家觀點(diǎn)，還將和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂相關(guān)的《公路法》《價(jià)格法》《預(yù)算法》等相關(guān)政策法規(guī)展示出來，相關(guān)部分用紅色標(biāo)注，十分醒目。
經(jīng)過充分的前期鋪墊，2015年7月21日，交通運(yùn)輸部召開專題新聞發(fā)布會(huì)，介紹《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂稿)相關(guān)內(nèi)容。坐陣的嘉賓陣容龐大，不但有交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)4個(gè)相關(guān)司局的負(fù)責(zé)人，還有國(guó)家行政學(xué)院和交通運(yùn)輸部干部管理學(xué)院2位專家，6位嘉賓從不同角度回答了社會(huì)關(guān)切的問題。
兩天后，7月23日，交通運(yùn)輸部再次召開座談會(huì)，針對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂稿)向行業(yè)內(nèi)外的專家學(xué)者問計(jì)。
與交通運(yùn)輸部的高調(diào)相比，發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門則顯得有些低調(diào)，在幾個(gè)部委網(wǎng)站近期發(fā)布的信息中，并無對(duì)此事的回應(yīng)。
此費(fèi)綿綿無絕期
實(shí)際上，中國(guó)“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策要追溯到1984年之前，當(dāng)時(shí)公路建設(shè)單純依靠財(cái)政投資，公路基礎(chǔ)設(shè)施供給能力不足與社會(huì)需求不斷增長(zhǎng)的矛盾日益突出。收費(fèi)公路政策的實(shí)施，解決了公路建設(shè)資金不足的困局，形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資格局。
根據(jù)公布的信息，截至2014年底，中國(guó)高速公路達(dá)到11.19萬公里，里程規(guī)模超越美國(guó)，居世界第一位。隨之而來的是30年集中建設(shè)帶來的巨額債務(wù)：高速公路的資本金投入16562.7億元，債務(wù)性資金投入38847.9億元，分別占高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額的29.9%和70.1%。
在現(xiàn)行的《公路法》里，并沒有對(duì)高速公路償債期設(shè)定具體的年限，這也就意味著，償債期可能是20年、30年，甚至更長(zhǎng)。
“新預(yù)算法對(duì)地方債有嚴(yán)格的要求，不屬于地方債的項(xiàng)目信用等級(jí)會(huì)有所降低，從而會(huì)增加融資成本，也會(huì)使償還周期延長(zhǎng)。相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)楣肥褂谜叨啵赡軆斶€周期就比較短，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于公路使用者少，償還周期會(huì)相對(duì)較長(zhǎng)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云向《中國(guó)新聞周刊》表示，如果確需建設(shè)，但是收費(fèi)無法覆蓋建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用，可以考慮通過轉(zhuǎn)移支付或其他方式來解決，不能無限期收費(fèi)。
《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：截至2014年底，中國(guó)高速公路還債3639.1億元，債務(wù)余額為35208.8億元，還債額約為債務(wù)總額的7%。
盡管如此，統(tǒng)計(jì)公報(bào)認(rèn)為，中國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于總體可控狀態(tài)。一是當(dāng)前債務(wù)余額與初始債務(wù)相比有所減少，說明收費(fèi)公路整體上債務(wù)仍在繼續(xù)有效償還;二是2014年通行費(fèi)收入3916億元，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、稅費(fèi)、其他支出后，剩下可用于償債的資金為2636.6億元，大于當(dāng)年2101.1億元的還息需求，還可還本535.5億元。這說明收費(fèi)公路整體上具備足夠的還息能力。
而根據(jù)2013年6月發(fā)布的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年-2030年)》，當(dāng)年已經(jīng)完成了國(guó)家高速路網(wǎng)規(guī)劃的78.8%。
交通運(yùn)輸部綜合規(guī)劃司副司長(zhǎng)任錦雄表示，從中國(guó)高速公路發(fā)展需求看，預(yù)計(jì)還需要10年左右的集中建設(shè)期。待國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃全部建成后，即2030年左右，中國(guó)高速公路發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)基本穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。到那時(shí)，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。
羊毛出在誰身上
償債期結(jié)束，并不意味著收費(fèi)的結(jié)束。修訂草案中提出：“特許經(jīng)營(yíng)公路中的高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，與本行政區(qū)域內(nèi)的政府收費(fèi)公路中處于償債期的高速公路實(shí)行相同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一收費(fèi)。政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)?！?br />
簡(jiǎn)而言之，即使償債期滿，高速公路還將繼續(xù)收費(fèi)，以滿足養(yǎng)路支出的需要。
對(duì)此，交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東解釋說，目前劃入一般公共預(yù)算、有關(guān)中國(guó)公路發(fā)展的稅收主要是兩種，一是車輛購(gòu)置稅，主要用于公路建設(shè);二是成品油消費(fèi)稅，主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)。
“目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，不具備承擔(dān)高速公路養(yǎng)護(hù)管理支出責(zé)任的能力，高速公路養(yǎng)護(hù)資金在償債期和經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，需要建立科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度?！蔽簴|說。
養(yǎng)護(hù)成本究竟有多少一位不愿意具名的業(yè)內(nèi)人士給《中國(guó)新聞周刊》算了一筆賬：按照中國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，目前高速公路的養(yǎng)護(hù)，僅路面部分就分為小修、中修和大修。小修就是日常的維護(hù)，發(fā)現(xiàn)有裂縫及時(shí)填補(bǔ)。大修幾乎相當(dāng)于重建，費(fèi)用約是建設(shè)費(fèi)用的1/3左右，一般高速公路的壽命在15年左右，到了這個(gè)年限基本上就需要大修。
最關(guān)鍵的是中修，費(fèi)用在建設(shè)費(fèi)的1/5左右。在高速公路的壽命期內(nèi)，一般會(huì)經(jīng)歷2次以上的中修。但是，高速公路每隔5年都會(huì)有國(guó)檢，根據(jù)檢查情況，對(duì)各地道路狀況進(jìn)行排名。為了迎接國(guó)檢，很多地方不惜將本來并不影響通行的待檢路面翻新?！白詈髾z查結(jié)果，都是90分以上，有必要嗎”上述業(yè)內(nèi)人士說。
在有的地方，甚至?xí)霈F(xiàn)同一條路被劃為涇渭分明的兩部分，納入國(guó)檢范圍的路面嶄新氣派，而另一半路面則補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，卻并不影響排名。在這種情況下，國(guó)檢也就變成浮于形式。
稅費(fèi)之爭(zhēng)
除去成本因素，作為公共產(chǎn)品的高速公路，償債期結(jié)束后，其養(yǎng)護(hù)成本該不該由使用者承擔(dān)
實(shí)際上，在費(fèi)改稅之前，收費(fèi)公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成本是以車輛購(gòu)置附加費(fèi)和養(yǎng)路費(fèi)的形式收取的。
2001年1月1日，《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》正式實(shí)施，車輛購(gòu)置附加費(fèi)被車輛購(gòu)置稅所替代。2008年12月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，替代公路養(yǎng)路費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)的支出。
因此，有人擔(dān)心，費(fèi)改稅多年后，高速公路收取用來養(yǎng)路的費(fèi)用，是一種稅制的倒退。
究竟是收稅還是收費(fèi)對(duì)此，世界銀行在2006年時(shí)曾做過一個(gè)估算，如果中國(guó)公路的養(yǎng)護(hù)資金全部靠收稅來獲得，燃油稅要征收30%，如果連建設(shè)和債務(wù)償還都要靠稅收解決，油價(jià)要增加3倍以上。
而作為中國(guó)內(nèi)地僅有的兩個(gè)不對(duì)高速公路收費(fèi)的省區(qū)之一，海南省對(duì)汽油和使用柴油的機(jī)動(dòng)車輛征收機(jī)動(dòng)車輛通行附加費(fèi)，其中，汽油按照銷售的數(shù)量和征收標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)外征收，而柴油機(jī)動(dòng)車輛按照核定的征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量和征收標(biāo)準(zhǔn)，定額征收，相當(dāng)于將高速公路過路費(fèi)加到了油價(jià)里面。
“即便如此，如果讓我選擇，還是寧可繳稅，也不要交費(fèi)。”上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)陳憲向《中國(guó)新聞周刊》表示，稅收的制定要經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，征收有專門的稅務(wù)部門，相對(duì)更加公平，也利于監(jiān)管。而交費(fèi)則缺乏規(guī)范，征收隊(duì)伍也是一筆龐大的開支，并且增加了監(jiān)管成本。
交通運(yùn)輸部對(duì)此卻有另一番說法，在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂說明中明確提出，“普通公路由政府以收稅方式籌集建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金，提供均等化的公共普遍服務(wù);收費(fèi)公路則由于對(duì)不同用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費(fèi)的方式，其建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理資金主要由用路者負(fù)擔(dān)，解決稅負(fù)不公平問題。”
“這其中可能還存在相關(guān)部門之間的博弈?！标悜棽聹y(cè)道，由于稅和費(fèi)的征收主體分屬不同的部門，收入的流向也不一樣，因此，繼續(xù)收費(fèi)或許也是出于部門利益的考慮。
“高速公路收費(fèi)，更多的是管理和社會(huì)問題?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部一位相關(guān)人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，很早以前，高速公路里程還沒有達(dá)到現(xiàn)在這么大規(guī)模時(shí)，交通運(yùn)輸部就有專家提出減少收費(fèi)站，卻并沒有被采納?，F(xiàn)在，隨著高速公路建設(shè)加快，收費(fèi)站越來越多，更不可能減少收費(fèi)站。
建設(shè)的步伐不宜過快
過去30年的數(shù)據(jù)表明，面對(duì)滾雪球般越來越多的債務(wù)和巨大的養(yǎng)護(hù)成本，不能將所有的希望都寄托在使用者付費(fèi)上，引入社會(huì)資本才是治本之策。
2015年5月7日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部公開發(fā)布意見，決定在收費(fèi)公路領(lǐng)域鼓勵(lì)推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。并且提出，收費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的，再依法給予融資支持，項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)符合《車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》要求的項(xiàng)目，可按照交通運(yùn)輸重點(diǎn)項(xiàng)目資金申請(qǐng)和審核規(guī)定，申請(qǐng)投資補(bǔ)助。
而在此次修訂草案中，也多處體現(xiàn)了鼓勵(lì)推廣政府和社會(huì)資本合作模式。通過規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度、合理定價(jià)，保障合理的投資回報(bào)，從而鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投資公路建設(shè)。
這或許能對(duì)正在觀望的社會(huì)資本有一絲推動(dòng)。
在喬寶云看來，公路是公共服務(wù)，使用者付費(fèi)是PPP模式中一個(gè)重要的償還機(jī)制，但在投資前，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分地可行性研究，如果確實(shí)收不回成本，就要考慮為什么要建如果建設(shè)不是單純出于經(jīng)濟(jì)目的，那么政府就要考慮補(bǔ)貼的方式。PPP項(xiàng)目中有這樣的一類，政府不是根據(jù)使用量，而是根據(jù)其提供的設(shè)施規(guī)模給予補(bǔ)貼，但相對(duì)于全國(guó)來說，這種類型的項(xiàng)目占比很校
談到償債期后的收入歸屬問題，喬寶云認(rèn)為，過去用于補(bǔ)償項(xiàng)目的錢，現(xiàn)在成為了政府資產(chǎn)的自然增值，收入屬于大家，可以用于補(bǔ)償其他尚未還貸的高速公路，也可以用于其他公共服務(wù)，但一定要進(jìn)入預(yù)算，統(tǒng)一安排。他建議，對(duì)這類公共服務(wù)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分聽取民意，以聽證的方式進(jìn)行?！叭绾巫屪罱K的定價(jià)得到老百姓真正的認(rèn)可，這對(duì)政府治理能力也是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。”
“無論P(yáng)PP還是地方政府債務(wù)，都會(huì)影響到銀行的壞賬，所以要適當(dāng)控制規(guī)模，攤子不能鋪得太大?！标悜棻硎荆M管在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，通過推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但高速公路修好后，償債能力和現(xiàn)金流都變得較差，這種情況下，如果使用者不多，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)別說還本，付息都很困難。因此，政府要充分考慮償債成本和過程中發(fā)生的其他問題。
本文首發(fā)刊載于《中國(guó)新聞周刊》總第718期
聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán)。
編輯:仇廣宇
(原標(biāo)題：高速公路“買路錢”該誰出？)
本文來源：中國(guó)新聞周刊
