說(shuō)好的香港高鐵呢？誰(shuí)來(lái)為高鐵工程無(wú)底洞買(mǎi)單
2015-08-06
廣深港高速鐵路香港段（香港高鐵）工程，原定于今年內(nèi)通車(chē)，但完工時(shí)間一改再改，預(yù)計(jì)最快要2018年才能通車(chē)，造價(jià)更超支三成多至853億元（港元，下同）。界面新聞從香港立法會(huì)鐵路事務(wù)的兩名負(fù)責(zé)人了解到，香港特區(qū)政府或香港鐵路有限公司（港鐵公司）都沒(méi)有承諾為成本封頂，超支責(zé)任始終無(wú)人承擔(dān)，加上“一地兩檢”問(wèn)題仍然懸而未決。分析人士甚至表示，如果不盡快厘清責(zé)任，高鐵極有可能成為“爛尾工程”。
圖為高鐵香港段的香港西九龍總站模擬圖（圖片來(lái)源：港鐵官網(wǎng)）
8月4日本該是香港高鐵工程竣工的日子，但是，香港高鐵項(xiàng)目由于接連遭遇工程延誤、監(jiān)管不力、勞工短缺、巨額超支等嚴(yán)峻問(wèn)題，極有可能成為“爛尾”的大白象工程，通車(chē)時(shí)間一拖再拖。
廣深港高速鐵路從香港到廣州全長(zhǎng)約140公里，途經(jīng)深圳和東莞。其中，香港段為長(zhǎng)約26公里的地下鐵路線，由皇崗邊界往香港的西九龍總站，中途不設(shè)?？空?。
高鐵香港段落成后，將成為總長(zhǎng)度16000公里的國(guó)家高速鐵路網(wǎng)的一部分，大幅縮短往來(lái)香港及內(nèi)地主要城市的行車(chē)時(shí)間，14分鐘就可從香港到達(dá)深圳福田，由廣州至香港的時(shí)間會(huì)減半至約48分鐘。
高鐵香港段工程于2010年1月16日獲得立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)通過(guò)撥款，同年4月動(dòng)工，原定于今年竣工及通車(chē)。但是在去年4月15日，香港政府突然宣布高鐵香港段項(xiàng)目嚴(yán)重延誤，港鐵公司也宣布竣工時(shí)間推遲至2017年。在此之前，港鐵公司從未公開(kāi)表示該項(xiàng)目的原訂竣工日期需要延后。
時(shí)至今日，高鐵工程延誤的情況沒(méi)有任何改善。根據(jù)港鐵公司的最新評(píng)估，截至今年5月底，香港高鐵的整體完成進(jìn)度為70.4%，比原計(jì)劃進(jìn)度滯后5.8%，工程也需要繼續(xù)推遲至2018年第三季度，工程費(fèi)用預(yù)算則達(dá)到853億元，較原來(lái)的650億元預(yù)算高出31.23%。
高鐵工程因何延誤
自去年4月傳來(lái)高鐵延誤的消息以來(lái)，關(guān)于工程延誤原因的各方調(diào)查就一直在進(jìn)行。港鐵公司成立了獨(dú)立董事委員會(huì)，政府當(dāng)局成立獨(dú)立專(zhuān)家小組，香港立法會(huì)亦成立專(zhuān)責(zé)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。
高鐵香港段的工程龐大而復(fù)雜，是全球首個(gè)全地底高速鐵路，香港西九龍占地面積約相等于15個(gè)足球常港鐵公司官方人員對(duì)界面新聞承認(rèn)，高鐵香港段自工程展開(kāi)以來(lái)一直面對(duì)不同的挑戰(zhàn)，包括：不可預(yù)期的工地狀況，例如不利的地質(zhì)情況、于地底遇到障礙物，以及復(fù)雜的地下管線遷移工作，以及西九龍總站入口結(jié)構(gòu)的建造工程復(fù)雜。
高鐵延誤還有估算過(guò)于樂(lè)觀和工程不可預(yù)見(jiàn)的因素，香港理工大學(xué)土木及環(huán)境工程系副教授熊永達(dá)向界面新聞?dòng)浾弑硎?，初期?duì)工程的估算是基于當(dāng)時(shí)掌握的人力，機(jī)械和地質(zhì)資料，但地質(zhì)資料并不充足。政府當(dāng)局和立法會(huì)都期望早日完工，因此在資料不足的情況下，作了最樂(lè)觀的估算。
熊永達(dá)表示說(shuō)，工程不可預(yù)知的環(huán)節(jié)令預(yù)算失準(zhǔn)，過(guò)境隧道比原本預(yù)算超了2年，西九總站就多了1年多時(shí)間，再加上人力出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，工程不得一延再延。
委托協(xié)議模式遭立法會(huì)質(zhì)疑
除了客觀原因之外，香港社會(huì)各界對(duì)高鐵延誤更多關(guān)注在政府和港鐵公司的層面，質(zhì)疑港鐵公司和政府雙方監(jiān)管不力。
2010年1月26日，香港政府與港鐵公司簽訂委托協(xié)議，委托港鐵公司監(jiān)督高鐵香港段項(xiàng)目的建造和啟用，港鐵公司以650億元完成該項(xiàng)目，預(yù)定竣工日期為今年8月4日。這份委托協(xié)議，從一開(kāi)始就注定了高鐵工程的問(wèn)責(zé)機(jī)制并不明確，為日后的爭(zhēng)論埋下伏筆。
之前，香港所有鐵路項(xiàng)目均采用“擁有權(quán)模式”的融資方式，由港鐵公司自己負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建造和營(yíng)運(yùn)。這種融資方式成效顯著，自1998年以來(lái)，港鐵公司以此模式推展合共10項(xiàng)大型鐵路工程，全部沒(méi)有超出原來(lái)預(yù)算，只是施工時(shí)間稍有延誤。
然而，香港政府卻在高鐵香港段項(xiàng)目上采用新的“服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)模式”。根據(jù)這一模式，政府擁有鐵路資產(chǎn)、支付項(xiàng)目的工程費(fèi)用，并承擔(dān)建造風(fēng)險(xiǎn)。至于港鐵公司，則受政府“委托”，負(fù)責(zé)管理該項(xiàng)目的各個(gè)范疇，包括鐵路的設(shè)計(jì)、建造、測(cè)試和通車(chē)試行。
該項(xiàng)目竣工并移交后，政府會(huì)邀請(qǐng)港鐵公司根據(jù)另一份經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，營(yíng)運(yùn)鐵路服務(wù)，營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。
“這個(gè)委托協(xié)議是個(gè)很矛盾的東西，政府作為港鐵的董事和最大股東，卻又委托自己的公司投資，這種自己管自己的關(guān)系，沒(méi)有人相信，很難監(jiān)管。”香港立法會(huì)鐵路事宜小組委員會(huì)前任主席田北辰在接受界面新聞?dòng)浾邔?zhuān)訪時(shí)這樣說(shuō)。
值得一提的是，港鐵公司的大股東就是政府，香港政府現(xiàn)擁有港鐵公司約76%的權(quán)益，所以無(wú)論港鐵要承擔(dān)全部或部分超支，最后還是由納稅人來(lái)埋單。
田北辰表示，港鐵公司之前建鐵路自負(fù)盈虧，委托協(xié)議是香港政府第一次的形式，港鐵公司于是所有事情都要問(wèn)政府，以前港鐵都自己很靈活，但現(xiàn)在這個(gè)委托協(xié)議，政府再批準(zhǔn)，讓工程慢很多。
高鐵項(xiàng)目的投資資金來(lái)自于香港政府，而香港立法會(huì)在給政府撥款一事上具有決定性角色。香港立法會(huì)鐵路事宜小組委員會(huì)現(xiàn)任主席陳恒鑌議員接受界面新聞?dòng)浾邔?zhuān)訪時(shí)表示，此次延誤的深層次問(wèn)題即在于委托協(xié)議，令政府和港鐵公司在監(jiān)管方面的角色不清?！罢绻话殉г蚪忉屒宄?，就來(lái)立法會(huì)取錢(qián)，那是絕對(duì)不可能的?！?br />
香港政府也處于被動(dòng)的局面，熊永達(dá)認(rèn)為，路政署代表政府監(jiān)督工程進(jìn)度，但若工程出現(xiàn)延誤，政府只能催促港鐵，不能親自督師，政府很被動(dòng)。
“一地兩檢”懸疑未決
香港高鐵項(xiàng)目還涉及內(nèi)地和香港在出入境方面尚未解決的問(wèn)題——“一地兩檢”的邊界管制設(shè)施的安排(一地兩檢)。如果未能實(shí)施一地兩檢，旅客在出入境方面所花費(fèi)的時(shí)間會(huì)將乘坐高鐵享受到的高速抵消掉，令高鐵不能吸引旅客。
早在2009年立法會(huì)辯論中，“一地兩檢”已是政府官員無(wú)法解答也未有解決方案的難題，當(dāng)中涉及內(nèi)地執(zhí)法人員在港執(zhí)法等問(wèn)題。時(shí)至今日，中央和香港政府的相關(guān)討論未有任何公布，令西九總站的設(shè)計(jì)和工程受阻。
香港政府律政司司長(zhǎng)袁國(guó)強(qiáng)先生及其他政府官員于今年5月到訪深圳，與國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室官員就高鐵香港段“一地兩檢”安排交流意見(jiàn)。香港政府提出，目標(biāo)在《基本法》的框架內(nèi)達(dá)成此事，最終的安排應(yīng)在2017年底前制訂。
陳恒鑌表示，“一地兩檢”目前的進(jìn)展良好，雖然為了香港和內(nèi)地市民的方便，可能會(huì)涉及到一些有難度的法律問(wèn)題，但是高鐵畢竟是交通工具，不能輕易上升到政治層面。
誰(shuí)為超支買(mǎi)單？政府和港鐵責(zé)任難清
7月15日，港鐵公司行政總裁梁國(guó)權(quán)首次出席立法會(huì)的公開(kāi)聆訊，就延遲披露高鐵延誤一事致歉。多名議員言辭激動(dòng)，要求港鐵交代與政府簽訂的委托協(xié)議，有無(wú)條款列明如果項(xiàng)目延誤，港鐵是否要承擔(dān)后果和罰則，以及港鐵公司與公職人員有無(wú)刻意隱瞞事實(shí)。
田北辰向界面新聞表示，現(xiàn)在最大的問(wèn)題不是延誤，而是政治問(wèn)題，即超支誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單。田北辰說(shuō)，政府和港鐵公司雙方都沒(méi)有臺(tái)階可下，在超支問(wèn)題責(zé)任上的立場(chǎng)都非常硬，政府認(rèn)為港鐵公司該負(fù)責(zé)任，但港鐵公司卻認(rèn)為有協(xié)議保障利益。“政府與港鐵雙方最終或鬧上法庭，須花多年才能弄清責(zé)任?！?br />
港鐵公司方面向界面新聞?dòng)浾弑硎?，超支的額外款項(xiàng)來(lái)自四大類(lèi)別：包括工程時(shí)間延長(zhǎng)；需修訂的項(xiàng)目；額外工程費(fèi)用；及備用資金。
香港政府和港鐵公司都沒(méi)表態(tài)清楚誰(shuí)來(lái)承擔(dān)超支費(fèi)用。香港政府路政署認(rèn)為，港鐵公司并沒(méi)有對(duì)工程延誤及超支的責(zé)任問(wèn)題作分析及交代，并指出港鐵公司受政府委托為高鐵的項(xiàng)目管理人，有最大的責(zé)任及義務(wù)做好管理及控制工程成本。
政府還將評(píng)估港鐵公司就項(xiàng)目推展、工程延誤和項(xiàng)目超支的責(zé)任問(wèn)題，并會(huì)保留一切向港鐵公司追究所保證事項(xiàng)和應(yīng)負(fù)責(zé)任的權(quán)利。
港鐵公司方面，今年6月向政府和立法會(huì)提交官方解釋報(bào)告，指出超支的具體金額，但并未提及誰(shuí)來(lái)承擔(dān)超支金額。港鐵公司回應(yīng)界面新聞?dòng)浾邥r(shí)也只是說(shuō)，港鐵公司與政府目標(biāo)一致，就是控制成本，盡快完成高鐵項(xiàng)目的工程。
至于超額的審核問(wèn)題，港鐵公司回應(yīng)表示，高鐵香港段項(xiàng)目當(dāng)初決定造價(jià)及完工日期時(shí)，都經(jīng)過(guò)多方討論，考慮及評(píng)估各項(xiàng)因素。政府委托的第三方監(jiān)核顧問(wèn)亦有審視過(guò)相關(guān)的數(shù)字。
熊永達(dá)告訴界面新聞?dòng)浾?，解決超支必需要根據(jù)合約進(jìn)行，一些未知因素，如天氣轉(zhuǎn)壞和地質(zhì)不良等，要由政府負(fù)責(zé)，而管理不善，不能掌控承建商錯(cuò)誤造成水浸，港鐵必然要負(fù)責(zé)。
香港高鐵未來(lái)可能成爛尾
田北辰透露說(shuō)，政府與港鐵就超支責(zé)任問(wèn)題上拉鋸，或要經(jīng)過(guò)法律程序，如果明年初再無(wú)新注資，多間承建商明年初將用盡資金，或?qū)⑶采T工，直至厘清法律責(zé)任才復(fù)工?！案哞F或需多等3至5年，屆時(shí)高鐵工程勢(shì)將又再超支、延誤?！?br />
界面新聞?dòng)浾呦蚵氛鸬蓉?fù)責(zé)高鐵項(xiàng)目的政府部門(mén)查詢工程進(jìn)程，政府發(fā)言人只回應(yīng)稱(chēng)，正等候港鐵提供相關(guān)資料，無(wú)更新資料可提供，現(xiàn)階段沒(méi)補(bǔ)充。
此外，田北辰還透露說(shuō)，港鐵公司曾在2009年內(nèi)部估算高鐵造價(jià)，當(dāng)時(shí)約為800億元，工程需時(shí)7年，但當(dāng)時(shí)曾蔭權(quán)政府，在沒(méi)有向立法會(huì)明確交代的情況下，突然決定造價(jià)僅為650億元，這也是后來(lái)立法會(huì)撥款的數(shù)字。
田北辰說(shuō)，慮到勘探、經(jīng)濟(jì)通脹、工程壓力以及委托協(xié)議這四個(gè)因素，800億元其實(shí)是非常務(wù)實(shí)的數(shù)字，但當(dāng)時(shí)卻不知為何改為650億元。
立法會(huì)還需核實(shí)額外的超支是否封頂，陳恒鑌坦承，如果高鐵“爛尾”，是香港全社會(huì)的損失。“立法會(huì)正在與港鐵公司和政府談判，如果封頂，立法會(huì)可以向納稅人交代，但如果不封頂，那就很難交代，政府再拿錢(qián)是絕對(duì)不可能。”
學(xué)者熊永達(dá)則認(rèn)為，高鐵工程已經(jīng)過(guò)了最不能預(yù)知和最艱巨的環(huán)節(jié)，余下的是相對(duì)容易掌握和控制的工程，還有列車(chē)和配套系統(tǒng)的測(cè)試，應(yīng)該很大信心在未來(lái)兩至三年完工通車(chē)。
