傅蔚岡：中國高速公路為什么要收費？
2015-07-23
對于中國高速公路，公眾意見最大的估計就是其收費政策，據(jù)說現(xiàn)在世界上70%以上的收費公路都是在中國。自從2012年8月份開始中國政府決定在春節(jié)、清明、五一和十一等四個節(jié)假日對七座以下小汽車免費后，公眾對高速公路免費的期盼又增加了很多。不過7月21日，交通運輸部公布的《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）修訂稿則是打破了高速公路免費的夢想：政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費。
為什么美國的高速公路可以免費，而中國卻要收費？
也真是如此，很多人將此稱之為“高速公路將永遠收費”并引發(fā)了諸多不滿。不滿的原因還是老調(diào)重彈，為什么其他國家的高速公路可以免費，而中國卻要收費？大約是在3年前，我曾經(jīng)寫過短文，討論中國高速公路為什么要有“貸款修路、收費還貸”的模式，一個很重要的原因就在于中國啟動高速公路建設(shè)時的機動車擁有量實在太低，無法像美國那樣通過燃油稅給高速公路建設(shè)和維護籌資。一個可供佐證的數(shù)據(jù)是，1990年全國民用汽車保有量僅有551.36萬輛，如果每年只靠這些汽車的燃油稅來解決高速公路的籌建，那么中國高速公路擁有量斷然不可能達到今天的成就：《2014年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》表明，截至2014年底，全國高速公路里程11.19萬公里，已經(jīng)躍居世界第一。
為什么不能靠燃油稅為高速公路籌資，而是按照里程收費？
那么接下來的問題就是，在中國機動車擁有量已經(jīng)進入世界前列的今天，能否實施像美國那樣的燃油稅制度，而不是像現(xiàn)在的高速公路收費制度為高速公路的運營和建設(shè)籌資？統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國龐大的汽車擁有量已經(jīng)能夠負擔(dān)相關(guān)的費用：截至2013年底，中國共有民用車輛12670.14萬輛，其中私人汽車擁有量是10501.68萬輛；中國車船稅473.96億元，車輛購置稅為2596.34億元；2013年全國消費成品油為2.87億噸，其中品種汽油和柴油分別超過0.93億噸（1噸約1350升）、1.7億噸（1噸約1190升），按此計算，2013年征收的成品油消費稅超過3000億；換句話說，2013年與機動車相關(guān)的稅收約為6000億元。那么，每年6000億元的稅收是否能夠滿足公路的養(yǎng)護和建設(shè)費用？
國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2013年中央和地方公共財政為交通運輸行業(yè)共支出9348.82億元，其中用于公路運輸?shù)闹С黾s為4108.94億元。照此算來，直接來自汽車及和燃油的稅收估計已經(jīng)能夠滿足相關(guān)的支出？需要指出的是，目前中國公路中相當一部分的費用并不是公共財政支出，而是來自使用者付費。據(jù)《2013年收費公路統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國收費公路支出總額為4313億元，而當年全國收費公路車輛通行費總收入為3652億元，兩者之間有662億元的缺口。在總額4313億元的支出中，用于還本付息支出3147億元，養(yǎng)護經(jīng)費支出390億元，運營管理支出457億元，稅費支出214億元，其他費用支出104億元。如果以此來看，在現(xiàn)行稅率下要讓公路的支出都是來自于燃油稅恐怕還不太現(xiàn)實，收取通行費恐怕還是一個更為可行的方式。
更為重要的一個現(xiàn)實是，隨著技術(shù)原因，市場上出現(xiàn)了越來越多的非燃油車，如果再以燃油稅為公路建設(shè)和維護籌集資金，馬上遇到的一個問題就是，那些電動車可能無需為其在路上行駛而支付費用，而這和使用者付費的根本宗旨相違背。也正是如此，即便在美國這樣以燃油稅為主體的國家，最近也出現(xiàn)了由燃油費向里程計費的潮流。
美國于1956年制定的《聯(lián)邦資助高速公路法》確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅，其出發(fā)點是基于“使用者付費”，即道路系統(tǒng)的主要受益對象是機動車輛的駕駛者，因此他們要為道路使用行為支付合適的稅費。之所以這樣考慮，很重要的一個原因是當年各種車輛的燃油效率比較接近，燃油消耗也就成為駕駛行為的衡量方式。但是隨著技術(shù)原因，新能源汽車的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的燃油稅機制遭受嚴重挑戰(zhàn)。根據(jù)明尼蘇達大學(xué)趙志榮教授的總結(jié)，這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是燃油稅已經(jīng)無法體現(xiàn)“使用者付費”的邏輯基礎(chǔ)；另一方面，高收入階層擁有新車的比例較高，往往有比較高的燃油效率，和較低的燃油稅負擔(dān)；相反，收入較低的階層大量使用的舊車往往有較低的燃油效率，因此對燃油稅的貢獻更大。這種“劫貧濟富”的福利補貼，也與社會公平原則相悖。
也正是如此，近年來美國在積極探索按里程收費，而中國目前的公路收費制度實際上也是按照里程收費。換句話說，當年因為“貸款修路、收費還貸”邏輯而建立的收費公路體系，在新能源汽車大面積使用的背景下，居然會被歪打正著而與時代的技術(shù)背景相契合。
為什么不僅要收費，而且必須由經(jīng)營性公司來收費？
當然，這并不意味著目前的收費公路體系就無可指責(zé)，比如說在ETC技術(shù)如此發(fā)達且人力成本逐漸走高的當下，目前的收費系統(tǒng)有沒有必要維持如此高的人工收費比例？大規(guī)模的人工收費既導(dǎo)致了高昂的人力成本，同時還會導(dǎo)致收費口的交通擁堵——已經(jīng)有足夠多的研究證明，收費口是導(dǎo)致高速公路擁堵的重要原因。
而前段時間公布的《2014收費公路統(tǒng)計公報》居然還披露了一個更有意思的現(xiàn)象，即非營利性的政府還貸公路比經(jīng)營性公路的成本更高：占全國收費公路里程64.0%的政府還貸公路收支缺口為1293.7億元，占總?cè)笨?571.1億元的82.34%，其缺口比例遠遠超出其里程比例。在收費標準統(tǒng)一的前提下，為什么政府還貸公路的收支缺口會遠遠高于經(jīng)營性公路？最為可能的原因就是，政府還貸公路的成本更高——包括投資成本和運營成本。
由此而言，將來中國真的要減少個人在高速公路上的支出，最好的辦法可能還是繳費，而且還必須是由經(jīng)營性公司來收費。這樣的結(jié)論雖然看起來是很荒誕，但如果仔細推敲卻又是在情理之中，諺語早就說過，“免費的是最貴的”。
（作者傅蔚岡為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）
