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傅蔚岡:中國高速公路為什么要收費?
2015-07-23 
        對于中國高速公路,公眾意見最大的估計就是其收費政策,據(jù)說現(xiàn)在世界上70%以上的收費公路都是在中國。自從2012年8月份開始中國政府決定在春節(jié)、清明、五一和十一等四個節(jié)假日對七座以下小汽車免費后,公眾對高速公路免費的期盼又增加了很多。不過7月21日,交通運輸部公布的《收費公路管理條例》(簡稱《條例》)修訂稿則是打破了高速公路免費的夢想:政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后,以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后,其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費。

        為什么美國的高速公路可以免費,而中國卻要收費?

        也真是如此,很多人將此稱之為“高速公路將永遠收費”并引發(fā)了諸多不滿。不滿的原因還是老調(diào)重彈,為什么其他國家的高速公路可以免費,而中國卻要收費?大約是在3年前,我曾經(jīng)寫過短文,討論中國高速公路為什么要有“貸款修路、收費還貸”的模式,一個很重要的原因就在于中國啟動高速公路建設(shè)時的機動車擁有量實在太低,無法像美國那樣通過燃油稅給高速公路建設(shè)和維護籌資。一個可供佐證的數(shù)據(jù)是,1990年全國民用汽車保有量僅有551.36萬輛,如果每年只靠這些汽車的燃油稅來解決高速公路的籌建,那么中國高速公路擁有量斷然不可能達到今天的成就:《2014年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》表明,截至2014年底,全國高速公路里程11.19萬公里,已經(jīng)躍居世界第一。

        為什么不能靠燃油稅為高速公路籌資,而是按照里程收費?

        那么接下來的問題就是,在中國機動車擁有量已經(jīng)進入世界前列的今天,能否實施像美國那樣的燃油稅制度,而不是像現(xiàn)在的高速公路收費制度為高速公路的運營和建設(shè)籌資?統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,中國龐大的汽車擁有量已經(jīng)能夠負擔(dān)相關(guān)的費用:截至2013年底,中國共有民用車輛12670.14萬輛,其中私人汽車擁有量是10501.68萬輛;中國車船稅473.96億元,車輛購置稅為2596.34億元;2013年全國消費成品油為2.87億噸,其中品種汽油和柴油分別超過0.93億噸(1噸約1350升)、1.7億噸(1噸約1190升),按此計算,2013年征收的成品油消費稅超過3000億;換句話說,2013年與機動車相關(guān)的稅收約為6000億元。那么,每年6000億元的稅收是否能夠滿足公路的養(yǎng)護和建設(shè)費用?

        國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,2013年中央和地方公共財政為交通運輸行業(yè)共支出9348.82億元,其中用于公路運輸?shù)闹С黾s為4108.94億元。照此算來,直接來自汽車及和燃油的稅收估計已經(jīng)能夠滿足相關(guān)的支出?需要指出的是,目前中國公路中相當一部分的費用并不是公共財政支出,而是來自使用者付費。據(jù)《2013年收費公路統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示,2013年,全國收費公路支出總額為4313億元,而當年全國收費公路車輛通行費總收入為3652億元,兩者之間有662億元的缺口。在總額4313億元的支出中,用于還本付息支出3147億元,養(yǎng)護經(jīng)費支出390億元,運營管理支出457億元,稅費支出214億元,其他費用支出104億元。如果以此來看,在現(xiàn)行稅率下要讓公路的支出都是來自于燃油稅恐怕還不太現(xiàn)實,收取通行費恐怕還是一個更為可行的方式。

        更為重要的一個現(xiàn)實是,隨著技術(shù)原因,市場上出現(xiàn)了越來越多的非燃油車,如果再以燃油稅為公路建設(shè)和維護籌集資金,馬上遇到的一個問題就是,那些電動車可能無需為其在路上行駛而支付費用,而這和使用者付費的根本宗旨相違背。也正是如此,即便在美國這樣以燃油稅為主體的國家,最近也出現(xiàn)了由燃油費向里程計費的潮流。

        美國于1956年制定的《聯(lián)邦資助高速公路法》確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅,其出發(fā)點是基于“使用者付費”,即道路系統(tǒng)的主要受益對象是機動車輛的駕駛者,因此他們要為道路使用行為支付合適的稅費。之所以這樣考慮,很重要的一個原因是當年各種車輛的燃油效率比較接近,燃油消耗也就成為駕駛行為的衡量方式。但是隨著技術(shù)原因,新能源汽車的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的燃油稅機制遭受嚴重挑戰(zhàn)。根據(jù)明尼蘇達大學(xué)趙志榮教授的總結(jié),這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個方面,一是燃油稅已經(jīng)無法體現(xiàn)“使用者付費”的邏輯基礎(chǔ);另一方面,高收入階層擁有新車的比例較高,往往有比較高的燃油效率,和較低的燃油稅負擔(dān);相反,收入較低的階層大量使用的舊車往往有較低的燃油效率,因此對燃油稅的貢獻更大。這種“劫貧濟富”的福利補貼,也與社會公平原則相悖。

        也正是如此,近年來美國在積極探索按里程收費,而中國目前的公路收費制度實際上也是按照里程收費。換句話說,當年因為“貸款修路、收費還貸”邏輯而建立的收費公路體系,在新能源汽車大面積使用的背景下,居然會被歪打正著而與時代的技術(shù)背景相契合。

        為什么不僅要收費,而且必須由經(jīng)營性公司來收費?

        當然,這并不意味著目前的收費公路體系就無可指責(zé),比如說在ETC技術(shù)如此發(fā)達且人力成本逐漸走高的當下,目前的收費系統(tǒng)有沒有必要維持如此高的人工收費比例?大規(guī)模的人工收費既導(dǎo)致了高昂的人力成本,同時還會導(dǎo)致收費口的交通擁堵——已經(jīng)有足夠多的研究證明,收費口是導(dǎo)致高速公路擁堵的重要原因。

        而前段時間公布的《2014收費公路統(tǒng)計公報》居然還披露了一個更有意思的現(xiàn)象,即非營利性的政府還貸公路比經(jīng)營性公路的成本更高:占全國收費公路里程64.0%的政府還貸公路收支缺口為1293.7億元,占總?cè)笨?571.1億元的82.34%,其缺口比例遠遠超出其里程比例。在收費標準統(tǒng)一的前提下,為什么政府還貸公路的收支缺口會遠遠高于經(jīng)營性公路?最為可能的原因就是,政府還貸公路的成本更高——包括投資成本和運營成本。

        由此而言,將來中國真的要減少個人在高速公路上的支出,最好的辦法可能還是繳費,而且還必須是由經(jīng)營性公司來收費。這樣的結(jié)論雖然看起來是很荒誕,但如果仔細推敲卻又是在情理之中,諺語早就說過,“免費的是最貴的”。

        (作者傅蔚岡為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長)

        
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