公共交通發(fā)達區(qū)或可試點單雙號限行
2016-01-21
昨天上午，政協(xié)北京市第十二屆委員會第四次會議開幕。與往年相同，交通問題仍是會上關注的熱點。其中，針對是否應該單雙號限行常態(tài)化、如何進行操作等問題，不少政協(xié)委員發(fā)表建議。
委員建議
擁堵嚴重區(qū)或試點單雙號限行
市政協(xié)委員、東方時尚駕駛學校股份有限公司總經(jīng)理閆文輝認為，近幾年，北京多次實施單雙號限行，在緩解擁堵和降低污染方面取得成效。如果單雙號限行的確能讓我們的“APEC藍”“閱兵藍”得以持續(xù)，相信市民也愿意支持。
但是，如果單雙號限行常態(tài)化，也會給市民出行帶來很多不便，特別是在公共交通不發(fā)達區(qū)域，地鐵分布密度低，公交車發(fā)車間隔大，再加上距離遠需要多次換乘，致使出行既無便捷性也無舒適性可言，讓他們放棄開車就比較困難。
閆文輝建議，在公共交通發(fā)達、出行便利的區(qū)域，或者交通擁堵嚴重的商業(yè)區(qū)，可以嘗試區(qū)域性的單雙號限行。比如在四環(huán)或者三環(huán)以內(nèi)，尤其是國貿(mào)、金融街等商業(yè)區(qū)。另外，對于污染嚴重的區(qū)域也可以實行單雙號限行，但是空氣質(zhì)量較好、車輛保有率低的郊區(qū)就可以不限行。
嘗試電子車牌代替尾號限行
首都交通擁堵趨勢越來越嚴重，治理擁堵靠“疏”的策略還是靠“堵”的策略始終有爭議。有的主張單雙號常態(tài)化，但這樣一來副作用也很大，會嚴重影響市民生活。還有的主張停止搖號，讓機動車總量封頂。但這只控制了增量，不能控制存量，對有車族影響不大，但對無車族是嚴重損害。
市政協(xié)委員朱良認為，限行政策應當精確抑制機動車過度使用才合理。有效解決限行難題的技術前提是實行電子車牌，也即汽車電子標識。
他透露，有關部門已經(jīng)在起草相關的國家標準。有電子車牌后，可以對城區(qū)路網(wǎng)全面覆蓋監(jiān)測裝置，使得每一條路段的進出車輛都可以隨時識別，也就是可以對機動車實時定位，從而可以針對每一輛車進行精細化管理。
朱良介紹，電子車牌應每月給每輛車一定的擁堵狀況行駛里程額度，只要“添堵”就扣額度。對于擁堵程度不同的路段可規(guī)定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)。例如對進入嚴重擁堵路段的，行駛1km可扣1.5km的額度；對進入稍微擁堵路段的，行駛1km可扣0.5km的額度。對于進入不擁堵路段的，調(diào)節(jié)系數(shù)為0，不扣額度。對于超出“添堵”額度的，應當額外付費。
他建議，政府應開始研究電子車牌實施后的新限行政策。用機動車每月的擁堵狀況里程額度、當量里程額度、重污染天當量里程額度這“三大額度”代替現(xiàn)在的尾號限行、重污染天單雙號這種粗放措施，使得限行政策更精細化、更人性化，能夠更合理地配置道路使用權這種稀缺公共資源。
成立交通綜合治理領導小組
市政協(xié)委員石向陽認為，限行治標不治本，今年他的提案是以疏治堵來解決交通問題。
在一些發(fā)達國家，出行基本依靠公共交通。由于它們出行換乘比較方便，道路沒有出現(xiàn)堵點。北京交通有許多拐點盲點經(jīng)常堵車，主要是交通管理沒跟上。如果把交通擁堵點全部找出來，一個堵點一個解決方案，交通擁堵就可以得到緩解。同時，禮貌駕車也很重要，國外經(jīng)驗值得北京市民借鑒，嚴格遵守交通規(guī)則也可以減少擁堵。
“道路是公共資源，利用公共資源必須取之于民，用之于民?！笔蜿栒f，他建議北京市委市政府專門成立北京交通綜合治理領導小組，由分管市領導擔任組長，治理北京交通必須有一個機構可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這個小組專門制定北京市治理交通擁堵的方案和政策，而執(zhí)行方案由領導小組來監(jiān)督實施。堵點的問題不是一個部門能夠解決的，涉及上上下下多個部門，必須有統(tǒng)一機構領導統(tǒng)籌，而且還必須是頂層部門才能說了算。
>>觀點
單雙號限行刺激部分市民購車
市政協(xié)委員、中國人民大學國學院原副院長袁濟喜認為，在尾號限行之初，的確取得了較好的緩堵效果，但是隨著汽車保有量的增加，近幾年，擁堵現(xiàn)象又凸顯出來。如果單雙號限行，是否也會出現(xiàn)這種情況？
尾號限行后很多家庭選擇買第二輛車，單雙號限行后也會刺激一些人的購車欲望。雖然目前北京實行機動車總量控制，但市民總會想盡各種辦法弄到牌照，也會采取其他手段開上車。比如，把家里均是單號或者雙號的車改為單雙各一個。袁濟喜表示，單雙號限行是治標不治本的政策，如果一味進行限制，政府進行城市管理時，可能陷入過于依賴這種治標政策的惡性循環(huán)。
他提到，東京、香港的汽車保有量也非常高，但他們的擁堵狀況好于北京。原因有很多，比如駕駛員的素質(zhì)、政府管理水平。另外，他們的車輛的上路率很低，政府應想更多辦法用于降低汽車使用強度。
焦點釋疑
尾號限行及重污染限行有何法律依據(jù)？
臨時性尾號限行符合道交法
北京市交通部門相關負責人表示，尾號限行符合《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)，其中，第三十九條提到，公安機關交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾號限行措施從2008年開始，它是以政府文件形式出現(xiàn)，被定義為“地方性臨時措施”，至今該措施已多次延續(xù)。
有關重污染天單雙號限行的法律依據(jù)為《北京市空氣重污染應急預案》，空氣重污染持續(xù)3天以上達到紅色預警時，全市范圍內(nèi)依法實施機動車單雙號行駛。上述負責人表示，重污染天單雙號限行是一種應急措施，而且以地方性法規(guī)的方式固定下來，與尾號限行的臨時性措施不同。
機動車限行損害公民財產(chǎn)權益？
政府有權進行公共資源分配
作為政府進行城市管理的舉措，機動車限行措施已應用于全國多個城市，但有關限行的法律爭議一直存在。不少聲音認為，單雙號限行常態(tài)化政策一旦實施，意味著汽車有一半的時間不能行駛，其使用價值難以實現(xiàn)，這對公民財產(chǎn)權益構成損害，是違反憲法的表現(xiàn)。
昨天，北京大學法學院教授王錫鋅接受京華時報記者采訪時表示，單雙號限行是比較重大的城市道路交通管理的公共政策，它其實是政府對城市所擁有的道路資源等公共資源的一種資源分配，從法律上來說，城市的管理主體有權來分配道路資源，這在法理上不存在問題。
“我們每個人都有權利開車上路，但如果最終導致道路非常擁擠、空氣污染，政府就有權管理?！蓖蹂a鋅認為，目前，政府限號主要根據(jù)《道交法》，實際上沒有這個法律依據(jù)，政府依然有權對公共資源進行分配。
研究單雙號限行應注意哪些問題？
單雙號限行立法需論證必要性
有專家提到，供暖季限行與重污染天限行、尾號限行的情況均不同，如果確定要實行，應先由人大機關進行立法授權。
王錫鋅表示，常態(tài)化或者在供暖季單雙號限行是一種政府的強制措施，它可以針對已發(fā)生危害的情況，比如重污染天，但也可以是預防性措施，針對供暖季可能帶來的空氣污染，提前采取單雙號限行。
不過，到底單雙號限行對空氣污染有怎樣的貢獻，需要科學分析。因此在立法之前需要對其必要性進行充分論證。如果論證后確有必要，從法理上講，人大機關可以以立法的形式確定其法律效力。
中國道路運輸協(xié)會會長王麗梅認為，我們面臨的環(huán)境和交通狀況在不斷變化，應該探索新舉措去解決現(xiàn)有問題，供暖季單雙號限行可以作為方向去研究。但到底是否該限，政府應充分考慮各方利益，征求民眾的意見。
專家觀點
供暖期間可頻繁單雙號限行
著名交通專家徐康明認為，北京可以研究實行特定時間段或者特定范圍內(nèi)的單雙號限行。近幾年，北京遇到重大國事以及重污染天氣時，曾多次嘗試單雙號限行，并且在疏堵和減輕重污染程度方面效果明顯。這就是特定時間段的單雙號限行舉措。
從公益性角度出發(fā)，每個市民都有責任為降低空氣污染貢獻自己的力量，重污染天實行單雙號限行可以理解。那么單雙號限行是否能常態(tài)化或者適用于整個供暖季呢？
徐康明提到，考慮冬季供暖時期污染頻現(xiàn)，北京也可以嘗試在供暖期間頻繁單雙號限行，這也是特定時間段的限行，只是之前是限行三四天，而現(xiàn)在在三四個月內(nèi)多次連續(xù)實行單雙號限行，其出發(fā)點和目的是相同的。不過，連續(xù)性的單雙號限行措施與尾號限行措施一樣，也是一種臨時性舉措，并非正式的地方法規(guī)。
徐康明認為，除了特定時間限行，北京市也可以對特定區(qū)域?qū)嵭袉坞p號限行，比如五環(huán)內(nèi)，或者一些重要商業(yè)區(qū)周邊，這種限行主要從緩解交通擁堵的角度考慮，同時也能對大氣污染起到一定緩解作用。
市民聲音“不開車上下班得坐6小時公交”
市民韓女士家住西南五環(huán)的豐臺云崗附近，工作地點位于西北五環(huán)的中關村軟件園，平日開車上下班。為避免堵車，她一般走五環(huán)或六環(huán)，日均行駛里程90公里。
“我要是沒車每天坐公交車6個小時?！表n女士告訴記者，距她家最近的地鐵站有15公里，是14號線張郭莊站，開車要20分鐘，乘公交車最快也要45分鐘。從張郭莊換乘3次地鐵抵達西二旗站，大約需要一個半小時，但從西二旗到中關村軟件園還要乘坐半小時班車，前提是不堵車。最后，從軟件園站點再步行十幾分鐘到公司。
韓女士說，平日尾號限行期間她一般選擇順風車，單雙號限行期間她有一次花費近4小時才到單位。“如果公共交通快，我真不愿意每天開幾十公里的車?！?br />
“停車費太貴上班很少開車”
與韓女士不同，市民趙先生住在城區(qū)，家在西四環(huán)定慧寺附近，單位位于車公莊?！白铋_始我習慣開車，但是單位附近停車太困難，附近停車場每小時8元，趕上加班一天停車費就要100元?！壁w先生說，6號線開通后，他乘坐地鐵半小時即可到單位，很少開車。
不過，趙先生每周有一兩天時間需要去見客戶，有時客戶可能在懷柔、房山等郊區(qū)，不開車就非常浪費時間?！叭绻麊坞p號讓藍天能回來，我們也高興，實在需要用車時就打車?！?br />
近年曾實施的單雙號限行
APEC期間
2014年11月3日起，為期10天的單雙號限行措施實施。
9月3日閱兵期間
2015年8月20日至9月3日采取機動車單雙號限行措施。
紅色預警期間
北京市于2015年12月8日7時至10日12時首次啟動空氣重污染紅色預警措施，全市范圍內(nèi)實施機動車單雙號限行。當月19日7時至22日24時再次啟動空氣重污染紅色預警措施，實施機動車單雙號限行。
鏈接·治污
冬季重污染
機動車是最大來源嗎？
2014年本市對PM2.5所做的源解析表明，全年PM2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻占28%至36%，本地污染排放貢獻占64%至72%。而在本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚塵為主要來源，分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占14.1%。也就是說，在本地污染來源中，機動車對PM2.5的“貢獻最大”。
因此，在本地源中被扣上“老大”帽子的機動車自然就成了大氣污染的“罪魁禍首”。但值得一提的是，北京的PM2.5源解析結果，是基于對北京全年的情況進行評估得出的結論。在采暖季遇空氣重污染時，機動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚塵的貢獻比率并非如此。
“到冬季，燃煤對京津冀PM2.5污染貢獻率在1/3以上。”中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合表示。而在去年12月空氣重污染應急狀態(tài)下，環(huán)保部曾組織專家對污染源進行細致解析，結果同樣表明：在重污染發(fā)生時，燃煤是最大的污染源。
北京市環(huán)保監(jiān)測中心主任張大偉表示，北京地區(qū)發(fā)生的重污染，一般不會是單獨的，周邊區(qū)域都會伴有大范圍重污染的同步性特征。而在重污染過程中，特別是PM2.5濃度快速爬升階段，燃煤影響顯著，有60%的污染都是燃煤貢獻的，這不僅包括北京本地的燃煤污染，也包括周邊的燃煤污染傳輸。當濃度上升至一定程度，到了積累階段，機動車二次轉化則會進一步加重污染程度。
因此，北京要想解決冬季的重污染，燃煤是繞不過去的問題。
據(jù)2015年底環(huán)保部對華北6?。▍^(qū)、市）22個城市（區(qū)）的督查數(shù)據(jù)顯示，除北京、天津外，華北地區(qū)煤炭在能源消費結構中占比近90%，遠超全國平均水平。京津冀區(qū)域每年燃煤消耗量為4億噸，占全國的1/10；京津冀加上山東的煤炭消耗量更是高達10億噸，占全國的1/4。
為治理污染
限行到底應該限制誰？
“如果限制機動車行駛，目的是為了限制污染，那自然是誰排放的污染物量大就限制誰?！辈癜l(fā)合說。目前，北京黃標車已經(jīng)淘汰完了，那么接下來就是國一、國二的車，按這種順序不斷去限制、淘汰排放量高的車。
有研究表明，1輛黃標車的尾氣排放量與28輛“國四”標準汽車的尾氣排放量相當。北京從2002年就開始實行黃標車限行，限行范圍逐步從二環(huán)以內(nèi)，二環(huán)、擴大到五環(huán)到六環(huán)，2015年1月1日起，包括遠郊區(qū)縣的主要街道都對黃標車限制行駛。
2014年底，通過持續(xù)多年的限制行駛、給予淘汰補貼等政策，北京在全國率先淘汰了黃標車。在基本解決了黃標車的問題后，北京又把目標鎖定在了國一、國二車輛。
據(jù)介紹，北京現(xiàn)有約40萬輛國一標準車和50多萬輛國二標準車。根據(jù)環(huán)保部門測算，如果將這近百萬輛老舊車輛全部換成國五標準車，將達到機動車單雙號限行的減排效果。
近日，市環(huán)保局機動車排放管理處副處長連愛萍透露，目前本市相關部門正在開展貨運集散地及物流園區(qū)全部遷到六環(huán)以外或本市以外區(qū)域的研究，計劃市內(nèi)運輸任務由市綠色車隊或者純電動車承擔，將全天禁止外地大貨車進入六環(huán)以內(nèi)。
“淘汰老舊車，限制高排放車，這些都是比較好的措施，該采取時要堅決采齲但是對于涉及到老百姓的措施，一定要經(jīng)過充分的論證，不是靠拍腦袋決定?！辈癜l(fā)合表示。
限行常態(tài)化
要走哪些立法程序？
自2008年10月11日起，北京開始實施工作日五日尾號限行措施，時限半年，但該措施屢次被延長，至今已執(zhí)行7年有余。
根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第82條，“應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)”，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范”。
如果按照《立法法》，已經(jīng)實施超過兩年仍在繼續(xù)實施并已經(jīng)變成常態(tài)性的尾號限行舉措，應提請北京市人大或常委會制定地方性法規(guī)。但至今，關于尾號限行的決定，仍以《通告》的形式對市民公布。通告中表示，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關規(guī)定做出。
今年1月1日，經(jīng)歷三次審議獲通過的《大氣污染防治法》正式實施。由于存在巨大爭議，新法最終刪除了“授權地方政府對機動車實施限行”的條款，而“由地方根據(jù)具體情況在其權限范圍內(nèi)規(guī)定”。如果在采暖季實施單雙號限行，是否可以依據(jù)地方版的《大氣污染防治條例》作出規(guī)定、又要經(jīng)歷哪些程序，尚不得知。
2014年3月發(fā)布實施的京版《大氣污染防治條例》中第72條提出，“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行駛的交通管理措施”。
京華時報記者黃海蕾趙鵬王碩潘珊菊京華時報制圖汪春才
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