征收交通擁堵費(fèi)三大問題待解
2016-06-02
原標(biāo)題：征收交通擁堵費(fèi)三大問題待解
近日，北京市環(huán)保局、交通委在北京市政協(xié)召開的霧霾治理問題提案辦理協(xié)商會(huì)上表示，初步制定北京市交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案，目前正在組織進(jìn)一步深入研究和論證。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，治理交通擁堵，根本之策在于大力發(fā)展公共交通
□本報(bào)記者趙麗
□本報(bào)實(shí)習(xí)生王玉風(fēng)
“收了擁堵費(fèi)是不是就能保證不堵了”
坐在駕駛座上的呂青一臉煩躁。
北京時(shí)間5月31日16時(shí)30分，在剛剛過去的10分鐘里，呂青的車在東四環(huán)上大概只動(dòng)了5米左右。用這個(gè)北京姑娘的話來說，只要能解決擁堵問題，“收點(diǎn)擁堵費(fèi)也行啊，關(guān)鍵是真的管用嗎”
這幾天，“北京擁堵收費(fèi)”再次出現(xiàn)在各種搜索熱點(diǎn)上。
城市交通擁堵已不單單是北京的難題，其帶有全國普遍性。北京的“擁堵費(fèi)”會(huì)不會(huì)成為一個(gè)樣板而更多的擔(dān)憂便是呂青提出的問題——能有用嗎沒用怎么辦
問題一
收費(fèi)依據(jù)
堵車是個(gè)老話題。
早在2003年，北京便因堵車日趨嚴(yán)重引發(fā)全民大討論。獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，甚至互相“指責(zé)”:開車的抱怨行人亂闖紅燈，行人抱怨開車的破壞了北京的藍(lán)天；小車埋怨大公交是堵車的罪魁禍?zhǔn)?，公交司機(jī)又咒罵小車太多；車道不夠多、規(guī)劃有缺陷、開車人素質(zhì)太差……
十幾年過去，道路依然堵。盡管此前有關(guān)部門出臺了包括單雙號限行、限購、提高停車費(fèi)等多項(xiàng)措施，但“人在堵途”的狀況始終難以改善。在此背景下，征收擁堵費(fèi)被認(rèn)為是一招“必殺技”。
關(guān)于征收擁堵費(fèi)對治理交通擁堵的作用，中國人民公安大學(xué)交通工程系副教授丁立民是這樣解釋的:通過收費(fèi)來控制交通需求，如果進(jìn)入這個(gè)區(qū)域的需求沒有那么大，就別進(jìn)入?？拷?jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，這個(gè)區(qū)域的車輛就少了，“通過這樣一種邏輯關(guān)系來緩解交通擁堵”。
對于征收交通擁堵費(fèi)，北京官方曾通過各種渠道釋放過相關(guān)信息。2010年，北京市宣布出臺28條措施緩解交通擁堵，其中就包括“研究制定重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi)方案，擇機(jī)實(shí)施”。
2013年11月初，《北京市2013—2017年機(jī)動(dòng)車排放污染控制工作方案》再次提及北京擬擇機(jī)收取交通擁堵費(fèi)。此后北京市環(huán)保局以及北京市交通委的負(fù)責(zé)人又先后在不同場合表示，北京正在研究交通擁堵費(fèi)的征收。
對于已提了多年的擁堵費(fèi)是否征收問題，在今年1月北京市“兩會(huì)”的政務(wù)咨詢會(huì)上，北京市常務(wù)副市長李士祥明確表態(tài)，北京正在研究試點(diǎn)征收擁堵費(fèi)的政策?！氨本┠壳?60萬輛機(jī)動(dòng)車，這種特大型城市的交通，不是簡單收費(fèi)就能解決，也不是一個(gè)單項(xiàng)措施就能解決的，而是要有綜合政策”。
今年3月9日，列席十二屆全國人大四次會(huì)議的交通運(yùn)輸部部長楊傳堂表示，擁堵是一個(gè)世界難題，是不是要收擁堵費(fèi)，“這些措施在國際上有，有的省市也提出和倡導(dǎo)要做這項(xiàng)工作，有些人大代表和政協(xié)委員也提出了這方面的意見?！彼又f，“不管是哪個(gè)盛市作出了這項(xiàng)決策或者提出了這個(gè)提議，都是從當(dāng)?shù)厍闆r出發(fā)，我們應(yīng)該持積極的態(tài)度?！?br />
直至近日，北京市環(huán)保局、交通委在北京市政協(xié)召開的霧霾治理問題提案辦理協(xié)商會(huì)上表示，初步制定北京市交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案，目前正在組織進(jìn)一步深入研究和論證。
不過，在過去6年的討論中，一個(gè)問題備受關(guān)注——征收擁堵費(fèi)的法律依據(jù)。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭的看法是，“從法治的角度看，現(xiàn)有法律規(guī)定全國人大有權(quán)決定征收項(xiàng)目，地方人大和政府都沒有這個(gè)權(quán)力”。
對此，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員支振鋒在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說:“收取擁堵費(fèi)在法律上確實(shí)不容易找到依據(jù)。很多政策在出臺前需要在法律上加以界定，之后再反復(fù)征求公眾的意見，而目前收取擁堵費(fèi)的問題顯然不符合條件?！?br />
在目前的法律框架下，只有經(jīng)營性公路和還貸性公路可以收費(fèi)，城市的路面交通收費(fèi)是不被允許的。
當(dāng)然，現(xiàn)在不容易找到合法依據(jù)，不表示將來也不容易找到。國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授張效羽表示，特大城市的公共道路資源非常緊張，必須控制使用。在包括搖號、拍賣牌照、提高燃油費(fèi)在內(nèi)的控制方法中，擁堵費(fèi)是最接近使用者付費(fèi)原則的。
問題二
怎么收費(fèi)
“本來我一周只開兩天車，交了擁堵費(fèi)，不開車豈不是虧了那我一周要開7天車?！?br />
在關(guān)于征收擁堵費(fèi)的調(diào)查中，一位受訪者這樣說。
以北京為例，目前正執(zhí)行工作日每五日輪換限號出行政策，如果是在非限行日子收取交通擁堵費(fèi)，市民可能會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑。
據(jù)了解，此前首都規(guī)劃委曾經(jīng)專門請業(yè)內(nèi)學(xué)者對收取擁堵費(fèi)進(jìn)行論證，但結(jié)果卻不盡如人意。與會(huì)的專家、學(xué)者當(dāng)時(shí)提出了三個(gè)關(guān)于擁堵費(fèi)的征收方案，一是全民征收；二是給住在被征收交通擁堵費(fèi)區(qū)域的居民發(fā)放交通補(bǔ)助費(fèi)；三是住在該區(qū)域的居民完全免費(fèi)。
讓我們來看看這三種方案:
全民征收——讓不開車的市民為擁堵埋單，影響面太大；
另外兩種方案，最大的問題是如何確定征收時(shí)間、區(qū)域。作為此類征收方式的論據(jù)，新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)被屢屢提及。新加坡實(shí)行擁堵收費(fèi)制以后，進(jìn)入控制區(qū)的車流量馬上下降了一半左右，以后略有回升，但仍保持較低水平。
不過，在中國北上廣這樣的城市，能否借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)并取得類似效果，仍是問號。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)便是持懷疑態(tài)度者，其理由是，新加坡模式之所以成功，是因?yàn)槠鋰撩娣e小，且最早是在6平方公里的小面積內(nèi)收費(fèi)，所以“誰使用、誰付費(fèi)”的原則在實(shí)踐中很容易操作?！氨本┈F(xiàn)在已經(jīng)是全面性的擁堵，帶有潮汐性特征，很難界定交通擁堵費(fèi)的收費(fèi)區(qū)域和時(shí)間”。
擁堵費(fèi)該怎么征收交通管理專家段里仁的意見是，有三個(gè)方面可能同時(shí)都得考慮，一個(gè)是擁堵的強(qiáng)度，一個(gè)是車流的密度，還有一個(gè)是中型城區(qū)，因?yàn)檫@三者在北京是統(tǒng)一的，采取的辦法有新加坡的辦法，也有倫敦的辦法，它都是在時(shí)間上、在地點(diǎn)上隨著時(shí)間和地點(diǎn)的變化，擁堵費(fèi)是實(shí)時(shí)的。
談到外界關(guān)心的擁堵費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，支振鋒向記者介紹說，這也存在爭議。如果按照次數(shù)征收，有的人可能需要來來回回進(jìn)出，就造成了重復(fù)收費(fèi)問題，“在這些具體問題上還是存在爭議”。
據(jù)了解，國際上有一個(gè)通行指標(biāo)，人均交通成本占人均可支配收入的比重不超過8%。北京市交通委交通行業(yè)節(jié)能減排中心副主任劉瑩此前透露，北京或?qū)⒏鶕?jù)交通情況劃分區(qū)域，重點(diǎn)參考區(qū)域內(nèi)的污染、擁堵指數(shù)，波動(dòng)性地確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間和區(qū)域。
問題三
配套政策
“不論多少錢，關(guān)鍵在于效果如何”。
在與記者的交談中，這句話呂青至少說了3遍，但這個(gè)問題目前還沒有答案。
因?yàn)榇饲耙延杏鴤惗氐氖“咐?。?003年開始收勸擁堵費(fèi)”，征收區(qū)域包括整個(gè)倫敦的金融區(qū)和商業(yè)娛樂區(qū)。然而，收取擁堵費(fèi)的同時(shí)也減少了這些商業(yè)區(qū)的人流量以及商業(yè)收入。同時(shí)，大量擁堵費(fèi)被用于行政開支而非公共交通，讓倫敦陷入越收越堵、越堵越收的惡性循環(huán)當(dāng)中。
倫敦的失敗案例也引發(fā)這樣的問題——效果不好怎么辦公共交通的銜接是否跟得上
“征收擁堵費(fèi)后，小汽車在北京的使用強(qiáng)度會(huì)有相應(yīng)下降，公共交通壓力會(huì)加大。如果公共交通換乘、擁堵狀況還得不到改善，小汽車會(huì)再次被逼到路上?！敝д皲h說。
這一觀點(diǎn)得到多位受訪專家的認(rèn)可。
“從經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整的角度看，要解決擁堵，收費(fèi)可以達(dá)到一定效果，但持續(xù)效果如何還沒有定論。”張柱庭說，應(yīng)優(yōu)先考慮其他方法，最后考慮收費(fèi)，“目前的擁堵情況一般都出現(xiàn)在上下班時(shí)間，只靠修路來滿足不斷增長的車輛保有量是不行的。同時(shí)，大量修路還可能會(huì)造成一定的資源浪費(fèi)。我認(rèn)為還要考慮如何實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰出行，給公共交通更多路權(quán)是最根本的治堵措施”。
丁立民向記者介紹說，交通擁堵其實(shí)就是一個(gè)供給與需求矛盾的問題。過去，治理交通擁堵的一種觀念就是為汽車修路，可是小汽車是小眾，不是大眾。北京的小汽車分擔(dān)率只有30%，所以交通問題根本來說就是一種資源分配的問題，道路資源永遠(yuǎn)都是有限的，因此在有限的資源前提下如何分配尤為關(guān)鍵。
“有兩點(diǎn)需要注意，一是尊重老百姓多樣性的交通選擇權(quán)利；其次就是保障人們的出行尊嚴(yán)，要增強(qiáng)公交競爭力，這些年對于公交車的發(fā)展，本質(zhì)上并未讓公交優(yōu)先起來?！倍×⒚裾f，解決擁堵的關(guān)鍵是合理的路權(quán)分配。公交車能否滿足需要，還是一個(gè)路權(quán)分配問題。我們應(yīng)該引導(dǎo)公眾合理地使用小汽車，我們現(xiàn)在沒有形成一個(gè)健康的汽車文化氛圍，我們上下班就應(yīng)該使用公交車，到了平時(shí)休息再用小汽車，這才是正常的氛圍”。
丁立民認(rèn)為，在征收擁堵費(fèi)問題上，還有一個(gè)更為重要的問題——公眾參與決策?！叭绻咽杖矶沦M(fèi)作為治療城市病的一劑藥，就必須征求公眾的意見，必須公開透明，建立一種信任關(guān)系，必須讓公眾知道這個(gè)決策可能出現(xiàn)的問題。完整的落地程序，將在最大可能性上保證政策順應(yīng)民意。政府強(qiáng)力推出一項(xiàng)政策很容易，讓政策真正落地則很難。在征收擁堵費(fèi)之前，要積極回應(yīng)百姓關(guān)切，開門制定政策，百姓才會(huì)真心支持”。
制圖/高岳
